抽象行政行为不宜实行首长负责制

黄玉清

　 我国行政机关实行首长负责制。抽象行政行为属于行政机关行为之一，当属首长负责的范围。

　 我国目前尚未制定行政程序法，理论界对抽象行政行为的程序存在较大争议。笔者认为，抽象行政行为不宜实行首长负责制：

　 一、抽象行政行为的特点决定了抽象行政行为不宜实行首长负责制。抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为，是具体行政行为的对称，也是行政主体做出具体行政行为的依据。从行为涉及的主体看，抽象行政行为涉及面广，凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束，因而，其实施后果具有广泛性。正是鉴于上述特点，如果抽象行政行为不当，必然会对社会造成很大危害，而不像某一具体行政行为仅对个别人的权利、义务产生影响。从这个角度考虑，抽象行政行为的表决程序不宜实行首长负责制，而应实行集体表决制。

　 二、从立法成本和诉讼成本的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政法规和行政规章生效后对个人或组织具有普遍约束力和强制力。违法或不当的行政法规或行政规章会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，应当加强对行政立法行为的监督，对违法或不适当的行政法规应当及时予以撤销或改变。我国也确实有一套行政立法监督体系，这体现在宪法、立法法、地方组织法和行政诉讼法等法律中的相关规定中。上述有关规定为全国人民代表大会常委会、国务院、地方人大、上级机关和人民法院等行政监督主体对违法或不当的行政法规和行政规章设定了撤销权、修改权或司法建议权。且不说上述监督体制完备程序如何、作用发挥程度如何，但有一点是可以肯定的，即以上监督都是事后监督，如果仅凭行政首长的个人意志决定行政法规或行政规章的命运，相对于人大立法的表决而言，行政法规规章违法或不当的可能性必然会高于人大立法，由此必然会加大立法成本和诉讼成本。行政机关发布命令和决议等其他抽象行政行为亦是如此。因而，从经济行政的角度考虑，首长负责制不适合于抽象行政行为。

　 三、从弘扬民主、抵制长官意志的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政立法有一个很大的特点就是规范性文件的制定过程整个都在行政系统内部来完成，因为实行的是首长负责制，文件通过及签署与否的决定权在行政首长。另外，我国的行政追偿制度只对在具体行政行为过程中有故意或重大过失的行政机关工作人员追究赔偿责任，但对抽象行政行为却没有相关规定，这在一定程度上也会助长行政首长对职权的滥用和长官意志的滋生，而不利于民主化的进程。

　 此外，从我国的司法实践来看，抽象行政行为也不宜实行首长负责制。目前行政系统内许多规范性文件相互之间在某些具体规定上存在冲突已是一个不争的事实，这也是我国立法体制中亟待解决的问题。从一定角度讲，上述问题的产生与行政首长负责制不无关系。行业保护、地方保护在一定意义上也都是行政首长长官意志的反映。

　 已于今年7月1日生效的立法法第七十五条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定”。这实际上在立法上明确了对抽象行政行为首长负责制的限制。为了促进行政决策的科学化、民主化，应当逐步缩小抽象行政行为首长负责制的适用范围。


天津市建设管理委员会


关于印发《天津市建设科技项目管理暂行办法》的通知

建科教［2007］461号


各有关单位：
　 为规范我市建设科技项目申报和管理工作，促进建设科技进步及科技成果转化，提高工程建设和管理的科技水平，我委组织制订了《天津市建设科技项目管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。在执行过程中的有关意见和建议，请及时向我委科教处反馈。
特此通知

附件：天津市建设科技项目管理暂行办法


2007年4月23日
天津市建设科技项目管理暂行办法

第一章 总 则
　　第一条 为规范天津市建设科技项目管理，提高管理的效率，保证建设科技项目管理的公开、公正和科学，全面发挥科学技术对于经济社会发展的核心引领和支撑作用，促进科技成果转化，特制定本办法。
　　第二条 本办法适用于申请天津市建设科技项目发展计划项目（以下简称建设科技项目）的立项、论证、实施、验收和鉴定的管理。
　　第三条 市建委是天津市建设科技项目的主管部门，市建委科教处负责建设科技项目的日常管理工作。
　　第四条 市建委根据全市经济、科技和社会发展规划以及城市建设发展需要，每年制定建设科技项目指南，并分批下达年度建设科技项目发展计划。
　　第二章 申请与立项
第五条 具备下列条件的单位均可向市建委申报建设科技项目：
　　（一）在天津地区注册，具有法人资格，有固定的场所和较充裕的资金，能独立承担法律责任；
　　（二）具有国内领先的研究开发基础和条件；
　　（三）具有本行业学术造诣高、组织能力强、能率领研究开发队伍开拓创新的学术带头人和相应的研究开发梯队.
　　第六条 建设科技项目（包括工程应用课题和软课题）以工程应用课题研究为主。凡申报建设科技项目的单位，应填写科技项目开题报告书 (一式两份)，经申报单位的上级主管部门审核后报市建委。无上级主管部门的可直接向市建委申报。
　　第七条 建设科技项目申请单位有上级主管单位的，其上级主管单位负责匹配不低于市建委拨付的资金额度的科研经费，并协助市建委进行建设科技项目合同执行情况的监督、检查、评估。
　　第八条 市建委负责组织专家对申报的建设科技项目进行论证，并将通过的项目列入天津市建设科技项目发展计划。建设科技项目的承担单位应与市建委正式签订建设科技项目合同书。
　　第三章 实施管理
　　第九条 建设科技项目承担单位要严格按照建设科技项目合同书规定，负责建设科技项目的组织实施，并按实施进度支付自筹的科技经费，保证建设科技项目合同书规定的全部内容按期完成。
第十条 建设科技项目实行报告制度。在建设科技项目研究过程中遇有重大问题，建设科技项目承担单位应及时向市建委报告；跨年度的项目在每年12月15日前向市建委报送天津市建设科技项目执行情况报告书。
　　第十一条　因特殊原因不能如期验收或鉴定的建设科技项目，有上级主管部门的，建设科技项目承担单位应通过其上级主管单位，提前两个月以书面报告形式向市建委申请延期验收或鉴定。经市建委批准后，可延期验收或鉴定，但最长时间不得超过一年。
第十二条 出现下列情况之一时，建设科技项目应当撤销：
　　（一）国家或天津市的重点发展方向、政策发生重大变化，造成建设科技项目无法继续正常进行的；
　　（二）经过实践证明，所选技术路线已不可行或无任何实用价值的；国内已有相当或更高水平同类科技成果的；
　　（三）市场、技术、合作研发、参加建设科技项目工作的技术骨干等发生变化，造成原定目标及技术路线发生变化，导致建设科技项目无法正常进行的；
（四）匹配经费、自筹经费或其他物质条件不能落实，或建设科技项目所依托的工程已不能继续进行，影响建设科技项目正常实施的；
　　（五）未经市建委审查批准擅自变更建设科技项目合同主体或主要研究人员的；
　　（六）建设科技项目延期超过一年未能完成的。
　　第十三条 建设科技项目需要延期或撤销时，建设科技项目承担单位应向市建委提出申请，有上级主管部门的，经其上级主管部门审核盖章后，报市建委审批；无上级主管部门的，可直接报市建委审批。
　　对于批准撤销的建设科技项目，项目承担单位应在项目批准撤销之日起两个月内，委托审计单位对建设科技项目已做的工作、经费使用、已购置的设备仪器等情况进行项目审计，并将审计单位出具的审计报告报市建委；建设科技项目剩余科研资金（含资产）应按出资比例退还原出资单位。
　　第四章 成果管理
　　第十四条 出现下列情况之一时，不能进行科技成果验收或鉴定：
　　（一）未完成建设科技项目合同书规定的任务；
　　（二）未能实现预期成果或成果已无科学、实用价值；
　　（三）提供的验收或鉴定文件、资料、数据不真实；
　　（四）擅自修改建设科技项目合同书中的考核目标、内容、技术路线。
　　第十五条 建设科技项目承担单位完成建设科技项目合同后的两个月内，应撰写建设科技项目研究报告及工作总结，填写天津市科技成果验收或鉴定申请表，有上级主管部门的，经其上级主管单位审核后，向市建委提出科技成果验收或鉴定申请，并准备建设科技项目验收或鉴定所需的有关材料和资金。
　　第十六条 市建委负责组织专家对建设科技项目进行科技成果验收或鉴定。建设科技项目承担单位要在项目通过验收或鉴定起 15日内填写天津市科技项目验收或鉴定证书，到市建委登记备案。
　　第十七条 科技项目承担单位在建设科技项目验收或鉴定一年后的两个月内，要将科研成果转化情况、取得的经济和社会效益报市建委备案。
　　第五章 科研基金管理
　　第十八条 市建委负责科研基金的使用与监督管理，并按建设科技项目合同书规定的额度划拨科研经费，保证建设系统科研基金规范、安全和高效使用。
　　第十九条 天津市建设科研基金包括科研费和科研管理费两部分。科研费主要用于科研项目的研究，由建设科技项目承担单位管理和使用。每年建设科研基金中的5%作为科研管理费，主要用于建设行业科研管理的立项评审、科技奖励、组织或参加大型科技会议以及科技交流等支出。
　　第六章 附则
　　第二十条 本办法自发布之日起施行，本办法与施行前颁布的有关规定不一致的，以本办法为准。
　　第二十一条 本办法由市建委负责解释。