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人格权的立法论思考:困惑与对策/龙卫球

时间:2024-07-18 11:46:14 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8385
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一、当前人格权立法的困惑:何去何从

我国的民事立法随着1999年《中华人民共和国合同法》、2007年《中华人民共和国物权法》、2009年《中华人民共和国侵权责任法》等的陆续出台,进入到了一个新阶段,即一部系统民法典的各构成部分的立法基础工作即将告竣,在此之后2002年曾经提上议程的《中华人民共和国民法(草案)》的编纂工作有可能再次提上议程。但是,在这一立法进程中还存在若干障碍需要克服,除有关当代民法制定理念、法典化必要性、民法各构成部分的内在联系以及外在结构特点等存在研究的必要外,还有许多有关民法的新发展问题更需要加以研究,进行决断。其中之一就是人格权立法问题,即当下是否有必要就人格保护问题果断超越有关传统民法的禁止加害式的保护性立法模式,以正面确认、规定人格权模式甚至使之单独成编的方式为基础进行立法。换言之,对于人格保护,民法上究竟是采取人格权立法方式,还是仍然采取限于将其作为禁止加害客体而保护的立法方式?

对此,目前在我国民法学界存在截然不同的观点。部分学者不赞成在民法上对人格权采取确认式立法,反对在民法上正面设置人格权制度,建议仍然像有关传统民法那样,以侵权责任法的保护形式,通过将人格法益作为禁止加害客体加以规定的方式来处理人格保护问题。[1]但是,多数民法学者主张我国当下应从人格权确认的角度进行人格保护立法。[2]他们认为,在民法上将人格权实证权利化并无障碍,因为人格权本身虽然是受宪法保护的基本权利,但并不妨碍从民法上加以确认。这也是我国自从1986年制定《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)以来理论界的主流态度。《民法通则》第5章“民事权利”第4节“人身权”明确地以确认或曰赋权的方式规定了若干具体人格权。不过,关于人格权立法是否应单独成编,则又存在分歧。赞成对人格权进行确认式规定的学者中,一部分学者反对人格权单独成编,认为应将人格权确认及其一般保护规定归入民法总则编的自然人项下作为主体属性加以规定。他们认为,人格权与民事主体的主体(人格)问题紧密联系在一起,自然人人格与人格权不可分离,因此人格权确认规则只能置于民法总则编中的“人法”之下,《瑞士民法典》于第1编第1章第1节规定“人格法”的做法即为例证;而且此种模式也体现了人格权相较其他民事权利而言更具优越性的立法价值。[3]另一部分学者则认为人格权制度既不能为主体制度所涵盖,也不能为侵权行为法所替代,而应该单独成编。[4]

以上观点分歧,可概括为“法益保护说”(“禁止侵害说”)、“人格权确认说”和“人格权独立成编说”。上述观念纷争的出现绝非偶然。这是因为,人格保护问题与民法其他问题相比,其与自然人伦理本体在价值上紧密结合或不可分离的特点,使得它在立法上有着极为明显的独特性,尤其是与物权或债权及其保护问题明显不同。人格保护立法因为不得不从其具有伦理化特点的角度加以区别考量,所以显示出一种伦理化立法的特点,也就不可避免地体现出极为观念主义的一面。从世界民法立法历史来看,人格保护问题从来就难以决然归入裁判的范畴,总是因为涉及伦理观念纷争而不可避免地陷入难以调和的重大分歧之中。

我国当前的人格权立法何去何从?与其说是彻底走出以上观念的纷争,还不如说在有关观念纷争或立法分歧中依据人格保护的历史经验和当今情势,通过观念比较和当下政策思考,选择一个贴近当下实际和合理要求的人格保护立法方案。说到底,这仍然不过只是一个暂时的非终局决断。

笔者即是在这样一种意识下对当下人格保护特点和合理要求进行政策思考,以期对人格权立法提供有益的建议。

二、人格权的立法方式:应否民法实证化

我国当前的人格权立法面临着立法模式选择的分歧,首先是对民法应否正面确认人格权的分歧。

历史研究是分析的重要基础,但也仅限于此。我国的人格权立法何去何从,一方面应该认真研究既往的民法历史,了解民法历史上关于人格保护的做法和思想观念;另一方面,更应该根据当下我们民法的时代定位以及目的加以权衡。

显然,罗马法人格保护的法律形式并不可取。从阿奎利亚法到后期的优士丁尼法典,罗马法对人格保护都不过体现了一种自然主义式的处理,体现着与原始法律思维一脉相承的粗糙性。古罗马学者的论述显示出,当时虽然亦偶尔有权利的提法,但他们并没有对人格权做出任何原理性的思考。

近代民法典,特别是1804年《法国民法典》的人格保护模式也不可取。天赋人格论可以在《人权宣言》中宣示,却由于它本身拒绝将人格的地位降低——民法实证化,因此给司法实践带来了很大难题,特别是在如何突破其形式而在更大范围、更深远的基础上进行人格保护上造成了难以跨越的实证法障碍——在主张法治国以及存在民法典的前提下,法官怎么可以依据法律外的理由来任意扩展侵权法上的这些简陋的人格保护法律形式的司法基础和范围呢?

但是,从1896年《德国民法典》一定程度上隐约开始、在1907年《瑞士民法典》等明确规定、由1991年《魁北克民法典》和1994年《法国民法典》修正等全面细化的人格权实证化规定的立法模式却大为不同。这种模式作为历史的发展呈现了对既有模式的进步和修正。这种发展和修正本身存在坚实的现实基础,亦有伦理观念的支持。详言之:首先,它与当下人格保护的现实合理性要求相合。这些民法典对自然人人格权基础的确立不是实证主义的逻辑贯彻,而是现实主义的应对抉择,是解决现实人格保护迫切要求之所急。随着人权观念日益深入并成为普识价值,人格随时可能受到侵害或者威胁,人格保护问题越来越凸显出敏感性和现实迫切性。人们因此强烈要求,民法在个人关系中必须一开始就从法律上明确人格的范围和法律界限,而不是仅仅到了受到侵害时才通过侵权法予以消极保护。那种法益保护式的立法模式,远远不能满足复杂社会对人格关系保护的需要,只有深入到权利确认的深度,才能缓解社会复杂性与人格觉醒意识之间的张力。由此,就像当年的物权和债权一样,人格保护立法突然获得了权利化的现实基础。[5]德国哲学家康德认为,私人权利原本属于“不需要向外公布的法律的体系”,因为“权利的一切命题——作为法律上的命题——都是先验的命题,因为它们都是理性的实践法则”。[6]但是,人们还是要制定民法包括像《法国民法典》、《德国民法典》这样庞大的民法典去广泛宣示和确认那些私人权利,确立一个庞大的权利体系。这是因为,只有通过将这些私人权利民法化,那种文明社会秩序才能够真正稳定而持久地存续,这些私人权利才能由应然变成实然。康德对于物权制度法律化的必要性看得非常清楚。他说:“要使外在物成为自己的,只有在法律的状态中或文明的社会中,有了公共立法机关制定的法规才可能。”[7]物的关系是这样,人格关系又何尝不是也有稳定确立的要求呢?总之,圆满的人格法律状态不能只是间接的,而应该是将直接的确认和间接的保护统一在一起的。其次,这也是非常关键的,当代这些民法典关于人格权利化的确认或修正,并没有忽视人格伦理化的特殊性,仍然重视人格伦理化的要求。为此,他们创造性地运用一种兼顾人格关系伦理特点的新型权利确认方式,即将人格权设计为一种受尊重权。人格权作为一种受尊重权而设计,既可以很好地体现人格自身的伦理化品位,不会导致人格物化或客体异化的规范后果,即作为一种受尊重关系而不是对人格的排他支配关系,体现了人格权是基于人格交往的伦理需要而不是对特定客体的控制要求而生;又能够很好地预定和明确那些人格关系的界限,即它通过应受尊重和基于应受尊重而具有的排他效力以及由此推论出来的某些独特保护机制的规定,尽可能为现实关系中人们如何尊重人格和相互交往划定可预见的范围。这些规定,由于其正面确认的形式特点,不仅可以成为人格保护的法律基础,而且更重要的意义是为人格积极交往提供了充分的依据和有效的保护机制。

我国的人格权立法,是在当代社会更趋复杂化的背景下进行的,应该更为强烈地感受到个人人格觉醒和人格关系日益敏感对立的现实压力。那么在这种情况下,在民法上当然应该有一番新的作为来适应现实关于人格交往和人格保护的新的时代要求,人格权实证化是一种不容拒绝的现实选择。因此,在如此时过境迁的背景下,如果还继续援引罗马法的自然主义法例,或者亦步亦趋步近代法国观念主义的后尘,[8]显然已不合时宜。一言以蔽之,今日我国民法上人格权之实证化是一种法律现实的要求。

《民法通则》曾经以专节从权利确认的角度规定了若干种人格权,如生命健康、名誉、荣誉、姓名等人格权。虽然我们已经在司法实践中感受到其对于人格关系的明确界定作用以及对于我们这个发展中社会的个人人格意识的促进价值,但遗憾的是,《民法通则》采取了具体化人格权列举这一挂一漏万的不周延做法,因此不可避免地出现了隐私权、身体权等的缺漏。此外,法律对当今人格交往中极为频繁但又极为特殊的一些复杂情形,如涉及医疗、生物活动等时的那些特殊人格关系尚未作出必要的规范回应,因而缺乏针对性。因此,我国下一步的人格权立法,应该是在更为全面但也更为关注人格交往特殊情形的意识下加以完善和展开。

三、人格权的确认方式和内容构成:受尊重权及其展开

1.人格权通过受尊重权加以确认

在民法上将人格权利化的难点在于人格特有的伦理化品格。由此,人们提出,人格或其要素本身不可权利客体化,因此也就无法成立实证化权利,否则会导致许多伦理困境,如人格物化、自杀正当化等。

德国法学家萨维尼就明确从缺乏客体基础的角度,否定人格或其要素可以权利实证化。他说:“这种观点的逻辑一致的发展会导致对于自杀权利的承认。”[9]在这种前见下,如果仍然坚持将人格权实证化,就不能不形成一些扭曲的观点,如将人格视为与权利并行的一种“秩序”,形成“权利-秩序”二元论,或者将人格视为一种“利益”,形成“权利-利益”二元论。[10]但是,这些思想说到底是受一种固定化的权利构造思维所影响,这种构造思维来自物权。根据传统的权利观,权利在技术构造上一般以物权为典型,被理解为“主体-客体”关系模式。事实上,权利概念本身可以是开放的,未必要限于“主体-客体”模式。其实,早期在对物权(后来的物权)、对人权(后来的债权)的简单区分中,人们就注意到,对人权权能所指向的“特定行为”因具有请求的特点而很难说是一种客体化了的事物。[11]至于后来通过权能分类的发展而出现的形成权则更与客体问题疏远起来,成为一种单纯的作用方式。

对于人格权的民法确认,重要的是为人格交往和人格保护提供一种与人格伦理化品质相当的实证形式。这样,转换以支配权为原型的权利观就极为必要。于是,受尊重权的构造形式就成为一种恰当的选择。德国民法学家拉伦茨如是说:“人身权不是支配权……人身权根据它的实质是一种受尊重的权利,一种人身不可侵犯的权利。”[12]无论是1907年《瑞士民法典》还是1991年《魁北克民法典》和1994年《法国民法典》修正,都是从转换权利观的角度通过构造受尊重权的方式,[13]来正面确立人格权制度,以调整伦理化的人格交往关系。除外在人格权如姓名权之外,这些民法典无论是对一般人格权还是特殊人格权均是以这种受尊重权方式加以确认的。

人格权作为一种受尊重权,其规定方式通常如下:首先正面确立自然人享有何种人格受尊重的权利;然后规定其排除效力,具体可体现为若干并列或不同层次的禁止行为,如1994年《法国民法典》修正后之第16-1条。当然,立法也可以采取更简洁的方式,直接规定何种人格不受侵犯,或者对何种人格造成侵害或损害的行为受到禁止,同时还可以一并将特殊保护方法加以规定。前者如《瑞士民法典》第28条之规定,后者如《意大利民法典》第5条之规定。

《民法通则》关于具体人格权的规定并没有达到这种理论自觉的高度,往往是从宣称“公民享有”某种特殊人格权入手,如第98条之规定。不过,在条文具体展开时,《民法通则》有关规定最后还是不可避免地陷入“主体-客体”关系模式,从排除效力入手对禁止行为作了规定。

2.人格权立法的内容构成

民法以权利确认的方式规定人格权时应规定哪些内容呢?这与是否应确认人格权的问题是一体的,最终体现为由立法者期望达成的制度功能来决定,因此存在一个追求立法功能与确定制度形式范畴的相互配合关系。

具体而言,人格权的内容构成应从以下方面着手:(1)从目前的人格交往和人格保护基础应具有开放性来看,应该有关于人格尊重的框架性规定,即确立关于人格受尊重或保护的一般规范,相当于确立“一般人格权”,同时规定人格权一般保护方法。[14]如此可避免挂一漏万,有助于开放地指引司法实践。(2)对人格交往实践中已经特别化了的应当加以明确受尊重界限的那些内在人格权逐个规定。这些人格权既有涉及身体、生命、健康、自由、性自主(也可一并合称为身体完整)等物质性人格权,也有涉及名誉、隐私、信用等精神性人格权。其规定方式均应体现为受尊重以及由此产生的排除效力的表述,如《魁北克民法典》第10条之规定。这些条文应该同时规定特别人格权的排除效力(禁止行为)和具体保护方法。(3)应该对人格实践中的某些极为特殊或者关系极为复杂的情形作针对性的延伸、细化规定,特别是针对新时期高科技应用、复杂社会管理带来的特殊人格关系问题给予详尽规定,以满足社会实践之需求。例如,在涉及医疗、器官移植、人体捐赠、生物实验、遗传检查和鉴别、代孕、机构监禁、精神评估等活动时对身体完整权的特殊性问题予以立法应对,借鉴《法国民法典》第16-3条至第16-13条、《魁北克民法典》第11条至第31条的规定。(4)应对死后人格保护特别是死后身体的尊重作出规定,如《法国民法典》第16-1条和《魁北克民法典》第42条至第49条。(5)应对那些外在人格权如姓名权、个人数据等加以规定。这些具体人格与人格本体有一定的分离空间,甚至有商品化价值,因此可以在一定程度客体化。(6)立法至少还应该对人格、自由等的禁止让与、放弃、限制等做出原则性规定。

四、人格权的立法体例:是否单独成编

中国人民银行、海关总署关于执行《中华人民共和国国家货币出境管理办法》的通知

中国人民银行 海关总署


中国人民银行、海关总署关于执行《中华人民共和国国家货币出境管理办法》的通知
1993年2月6日,中国人民银行、海关总署

人民银行各省、自治区、直辖市分行、计划单列市分行,海关广东分署,各直属海关:
《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》(国务院令108号),国务院业已公布。据此中国人民银行发布了《中国人民银行关于国家货币出入境限额的公告》(见附:一),请于2月14日在各口岸对外张贴。现就贯彻执行该管理办法的有关问题通知如下:
一、人民银行要积极协助海关做好人民币入境的技术鉴定、防伪培训等工作。海关应对旅客申报携入的人民币进行抽核,发现假钞应立即向当地公安机关报告,同时将情况与假钞一并报送当地人民银行。
二、《中国人民银行关于国家货币出入境限额的公告》规定,在开放边民互市和小额贸易的地点人民币出入境的具体限额由当地省级人民银行会同海关确定,报人民银行总行和海关总署批准后实施。并要认真开展人民币流通市场的调查研究工作,为确定合理的限额提供依据。
三、要切实维护国家货币的信誉。与当地有关部门密切配合,坚决打击伪造贩卖人民币的犯罪行为。
四、认真做好《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》的宣传工作。按照《关于<中华人民共和国国家货币出入境管理办法>的说明》(见附:二)进行宣传解释,并密切注视和收集管理办法实施的反映和情况,重要情况和问题要及时报人民银行总行和海关总署。
五、关于国家货币票据及证券出入境有关规定另行下达。

附一 中国人民银行关于国家货币出入境限额的公告
根据中华人民共和国国务院第108号令,现就中华人民共和国国家货币出入境限额公告如下:
一、中国公民出入境、外国人入出境,每人每次携带的人民币限额为6000元。
二、在开放边民互市和小额贸易的地点、中国公民出入境和外国人入出境携带人民币的限额可根据实际情况由人民银行省级分行会同海关确定,报人民银行总行和海关总署批准后实施。
三、本规定自1993年3月1日起施行。
特此公告
行长 李贵鲜
1993年2月5日

附二 关于《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》的说明
一、制定新的国家货币出入境管理办法的必要性
《中华人民共和国禁止国家货币出入国境办法》(下称原办法)是1951年3月6日由当时的中央人民政府公布施行的,对国家货币出入境作了禁止性规定。该规定的实施,对建国初期国民经济的恢复和发展起到了积极作用。此后,由于情况发生变化,从1954年起人民银行、海关总署等有关部门针对具体问题和管理工作的需要,制定了一些内部补充规定,逐渐以限额管理的办法代替了禁止性规定。因此,原办法虽未明令废止,但实际上已不再执行。随着改革开放的深入和国家法制工作的加强,这种状况越来越显现出与形势发展不相适应的问题。这表现在三个方面:
首先,影响了国家行政法规的严肃性。1954年人民银行和海关总署针对原办法的执行过程中遇到的问题,将禁止人民币出入境改为有限额出入境;1987年根据当时发行新版伍十元、壹百元大额人民币的情况,明确规定人民币限额为200元;1990年又规定亚运会期间从朝鲜入境人员携带人民币入境无限额,其他与我国有货币兑换协定国家的正式体育代表团成员每人可以携带2000元人民币。这些均属内部规定,不够规范,而且与明令公布的禁止规定是相悖的。从而使禁止人民币出入境办法早已形同虚设,影响了国家法规的严肃性、权威性。
其次,不能适应经济发展和对外交往的需要。随着改革开放的深入,中外旅客出入境或边贸结算致使一定数量人民币出入境的事实客观存在。我出国人员出境前和入境后需用人民币支付国内食宿等费用,外籍旅客持有少量来不及或不值得再兑换本国货币的人民币,边境易货贸易的差额结算需要持有一部分人民币等,都是合乎情理和符合国际惯例的。如按原办法规定一律予以没收,显然不能适应改革开放形势和对外交往的要求。
第三,海关监管工作难度较大。前已提及,从1954年起,人民银行、海关总署等有关部门针对不同时期出现的具体问题和管理工作的要求,相应制定了一些内部掌握的限额规定。自《行政诉讼法》实施以来,由于对外公布的原办法禁止人民币出入境,而实际上则又有条件地内部掌握放行一定数额,致使人民币出入境管理陷于被动,海关对外执法无据,易引起申诉或行政诉讼,给海关监管工作带来很大困难。
二、制定新的管理办法的指导思想及其主要内容是什么ⅶ
制定新的管理办法的指导思想是:适应改革开放形势的发展需要,从实际情况出发,本着既维护国家利益,又有利于对外交往,简化海关手续,方便旅客正常来往和经济发展的原则,使人民币出入境管理办法更好地为改革开放服务。新的管理办法的主要内容有两点:
1.规定中华人民共和国国家货币出入境限额管理制度。中国公民出入境,外国人入出境每人每次携带人民币不得超过限额。
2.限额由中国人民银行规定并予公告。
三、制定新的管理办法有什么好处ⅶ
新的管理办法规定合理的出入境限额,可使人民币出入境的管理法制化、规范化和科学化,有利于加快改革和发展市场经济。概括地讲,有五个方面的好处:
1.符合客观形势,方便旅客。出入境旅客携带部分人民币是正常和合乎情理的。在不超过限额的情况下,携带人民币出入境无须申报,既符合国际惯例、简化海关手续,又方便绝大多数旅客正常往来。
2.有利于发展边贸。目前边境贸易已从初期的以货易货发展为以货币(主要是人民币)结算为主的易货贸易。我国一些已形成规模生产能力的日用工业品,例如卡机布、灯芯绒、啤酒、小电器、自行车、缝纫机、柴油机等成了周边国家的抢手货,边贸为国内企业提供了有利的市场。
取消禁止货币出入境这个事实上不存在的禁令,更有利于边贸的发展。
3.为人民币成为可兑换货币创造条件。随着我国对外经济交往和旅游业的发展以及我国国际地位和人民币信誉的提高,一些国家和人民乐于接受人民币。在我国经济实力增强的情况下,有条件地放开人民币出入境限额,有利于探索人民币成为可兑换货币的管理经验。
4.有利于发展与港、澳、台的关系,有利于一九九七年的香港回归。目前我们与港、澳、台的民间经贸交往甚密,人员、物资往来增多,人民币出入境是不可避免的,新的管理办法有利于密切相互间的经济联系。
5.扩大出入境限额后,边境地区会形成民间汇价,这个汇价可给我们提供信号,作为官方汇价管理参考依据。
当然,扩大人民币出入境限额也可能带来一些问题,例如套汇情况会增多,假币混入更容易,人民币发行量增加等。但是,只要加强管理,有些问题是可以避免的。
四、需要说明的两个其他问题
1.关于出入境限额的确定问题。
目前的限额定为6000元/人,次,主要是根据携带人民币入境旅客一周内最低的食、宿、交通旅游等生活费用来制定的,将来根据需要再作调整。
边境地区情况各异,不便执行全国统一的限额。其具体限额规定,由各省级人民银行会同海关,参考全国统一的限额,并根据当地实际情况适当从宽制定,报人民银行和海关总署审批后实施。
2.为什么不能取消限额,实行自由出入境问题。
这一问题可以从三方面来回答。一是货币是特殊商品,亦是国家主权的象征,有条件地限制人民币出入境的维护我国主权与尊严的需要;二是有利于防假人民币工作和维护国内政治、经济与人民生活的稳定;三是基本符合国际惯例做法。


           全力发挥控申职能 积极构建和谐社会

  十六届四中全会提出:要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素,不断提高构建社会主义和谐社会的能力”,这是党第一次把和谐社会建设放到同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置。我们所要建设的社会主义和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”,它在很大程度上是一个协调社会各阶层利益、整合社会资源、调处社会矛盾、维护社会稳定的过程,这是一项艰巨而复杂的系统工程。从检察机关角度看,构建和谐社会就是通过履行法律监督职能,为构建社会主义和谐社会提供强有力的司法保障。控申部门作为检察机关与人民群众联系最直接的窗口,只有最大限度地发挥控申部门的职能作用,把最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,解决群众诉求、化解矛盾纠纷,才能为人民群众创造和谐的生产生活环境。
  一、发挥接访职能,解决群众合理诉求
  解决好人民群众的合理诉求,是党中央和中央领导十分关注并反复告诫各级国家机关和每个共产党员都要高度重视和积极解决的大事。当前,随着改革开放的深入发展,社会结构和利益格局的不断调整,社会不同个体与群体之间的利益冲突加大,我国一些深层次的矛盾逐渐显现出来,人民群众的信访活动相对比较活跃。作为接受来信接待来访的检察机关控申部门,决定了在构建和谐社会进程中,要承担起为群众解难、为社会减压、为国家分忧的重任。
  (一)坚持首办责任制度,全力处理首访问题。江泽民同志曾经这样要求我们:“我们共产党人应抱着高度为人民群众负责的态度去查处群众的申诉。”因此, 控申部门要坚持“三个百分百”与“首办责任制”相结合的工作方针,对控告申诉案件依法受理、及时查处、解决到位,最终平息矛盾,提高处理首访问题的成功率。坚持“三个百分百”是指在控申工作中“对人民群众的来访和署真实姓名的来信要百分之百接待、百分之百受理、百分之百答复”,从接待、受理、答复等各个方面认真做好各项控申检察工作,让百姓有冤有处申,有理有处诉,为人民群众解决实际困难。“首办责任制”是指控申检察部门从案件的首次接访、登记、初查、分流、处理直到最后答复举报人,均由首次负责接待的干警负责。“首办责任制”是从工作质量和办案效果上对控申工作提出的标准和具体要求,并以此为基础形成的一种责任机制,与“三个百分之百”目的相同、相辅相成。“首办责任制”是深化“三个百分之百”的具体措施、“三个百分之百”是促进“首办责任制”落实的有效载体,通过互相促进和深化,妥善处理群众首次信访,把矛盾化解在萌芽状态,防止群众重复上访和越级上访,营造和谐稳定的社会环境。
  (二)坚持检察长接访日制度,切实解决群众反映问题。检察长接待日制度规定了在每月的固定时间里,由检察长在控申接待室主动接待来访群众。由于检察长具有较高的威信,人民寄司法公正于检察长,检察长和群众直接接触,可以直接听取群众呼声和要求,及时了解社情民意,主动接受社会和群众对检察机关的监督。通过检察长亲自接待和督办,可以增强人民群众对检察机关的信任,使检察机关更能密切联系群众,更好地接受监督,取得更好的执法效果。控申部门在接待了解情况后,要根据检察长的指示迅速全力办案,同时及时将情况向检察长汇报,并向来访者反馈,务求做到件件有结果,事事有回音,给群众一个满意的答复。同时,要积极探索重大信访案件随时接待,经常带队走访“信访老户”等工作形式,对重大疑难案件要实行领导包案处理制度,坚持亲自办案、协调、落实,不断健全和深化检察长接待日制度。检察长接访制度贵在坚持,重在解决问题;只有长期坚持,才能产生影响;只有解决问题,才能取信于民,切实保持社会秩序稳定。
  (三)牢固树立“大信访”观念,全方位解决群众诉求。信访活动事关全局、事关社会稳定、事关群众切身利益。控申部门必须牢固树立“大信访”观念,克服门户主义执法思想,不断提高正确处理人民群众诉求,化解矛盾纠纷,促进社会和谐的能力。对于能在检察机关职权范围内解决的问题,要尽职尽责在规定时限内认真妥善地加以解决,切实维护群众的合法权益;对于接访中不属于检察机关管辖的事情,要尽力帮助协调,决不能一推了之,要及时向党委报告,积极与有关部门进行沟通、协调,尽可能为群众排忧解难,减少纷争,并耐心细致地做好上访人的解释和说服工作,使群众冤有处伸,难有人帮,理有处讲,苦有处诉,切实防止重复上访、越级上访和上访中的过激行为,努力维护社会的和谐稳定。
  二、发挥监督职能,维护社会公平正义
  近年来,群众信访呈持续上升趋势,其中尤以涉法信访在信访总量中所占比重高。涉法信访居高不下,凸现出社会公众对司法公正的关注、对社会公平正义的期盼。在这种情势下,履行好控申部门的监督职能显得尤为重要。控申部门的监督职能可以概括为“对内制约、对外监督”,它起着“第二层监督”的作用, 即通过对举报线索的管理及承办立案监督、刑事申诉和赔偿案件等,在第一次监督后或站在更高的层次上,不仅对公安机关和人民法院实行监督,而且对自侦部门、刑检部门进行制约。从内部制约看,是检察机关办理案件的最后一道关口,是对内部办案情况和质量的检查;从对外监督看,是确保不枉不纵、维护司法公正的重要关卡。
  (一)侦查监督。作为检察机关查办职务犯罪的对外联系窗口和第一道关口,控申部门既担负着对举报线索的统一管理、审查及分流,又与反贪、渎侦等自侦部门在工作上相互配合制约。按照“一个窗口对外”的规定,控申部门对举报线索统一受理,防止线索丢失或侦查人员出现违法行为,对线索分流后通过跟踪督促和及时反馈,及时掌握自侦部门查处案件的进度和情况,督促每条举报线索在法定期限内得到查处,防止线索久压不查、无人问津,避免群众重复信访。
  (二)立案监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定,被害人控告公安机关有案不立的,由控申部门受理和审查。此类案件查处压力大,难度高,成功率小,历来是控申工作的难中之难。在开展立案监督工作中,要按照“依法监督,敢于监督,善于监督”的原则,与刑检部门通力合作,充分发挥诉讼监督的职能,处理好有力与有度的关系,努力探索行之有效的监督方法,注意在日常处理来信来访中及时发现立案监督线索,经核查公安机关的决定确有错误的,应果断而慎重地向公安机关发出《说明不立案理由通知书》,并对回复说明进行认真审查,及时将处理结果告知被害人。对认为公安机关不立案理由不成立的,坚决要求公安机关按法定程序立案,保护当事人的合法权益,坚决纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑的情况。此外,对自侦部门不立案不服提出复议的,亦由控申部门办理,履行第二层监督的职责。
  (三)刑事申诉和赔偿。在刑事申诉方面,一是通过对本院不诉、不捕等申诉的复查,控申部门站在更高的角度、层次上审查不捕、不诉的决定正确与否,对案件质量作最后的把关进行内部制约;二是通过对不服法院判决的申诉的复查,在公诉科第一层监督的基础上进行“第二层监督”。在刑事赔偿方面,控申部门通过承办赔偿案件对自侦部门的侦查活动及刑检部门的办案活动(错捕、错诉等)进行“第二层监督”,在对全案审查后作出是否赔偿的决定。
  三、发挥初查职能,深入推进反贪工作
  当前,一些地方干部管理能力不高,一些部门管理方式简单,存在一些贪污挪用、分配不公的现象,造成群众集体访、告急访增多。因此,控申部门客观上成了接待群众来信来访、受理犯罪线索和揭露犯罪的前沿阵地。
  《人民检察院控告申诉检察工作细则》第九条规定:“对性质不明、难以归口的检举、控告案件,由控告申诉检察部门进行初步调查,根据情况决定转办或自办。”之所以这样规定,目的是为了使控申部门能够大量处理举报线索,充分发挥其调解信访纠纷、化解社会矛盾的功能。在构建和谐社会的历史进程中,控申部门只有通过认真开展举报宣传、举报受理、案件线索分流以及举报线索的初查等工作,才能为查处职务犯罪提供案源,有力推进反腐败工作的深入发展。
  控申部门在举报线索的初查中,要切实贯彻“一要坚决,二要慎重,务必搞准”的原则,在“准”的前提下,加快办案速度,做到快分流,快调查,快反馈,快答复,从而尽快结案;要严格遵循刑事诉讼法及高检院的有关规定,依法办案、文明办案,做到不越权,不超期,不违规。同时,要克服就案办案的思想,要从服务社会稳定和经济发展的大局出发,做到办案的法律效果与政治效果、社会效果并重,有效地提高案件查处的质量,从而让来信来访群众满意,让党委、人大、政府满意。
  四、发挥服务职能,妥善化解矛盾纠纷
  控申部门通过受理群众举报、接待来访,收集、掌握群众对行政机关、司法机关执法情况的反映、意见、建议以及重大社情民意动态,可以成为党委领导和上级部门决策的参谋助手。这是控申部门服务职能中最重要的一种表现。在新形势新任务面前,控申部门应该建立信息收集、交流、反馈机制,及时掌握群众信访动态,便于及早采取措施,争取工作上的主动权,努力构建和谐稳定的社会环境。
  (一)建立信访信息收集机制。通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道,对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的信访信息进行广泛地收集整理,使有关部门得以提前开展工作,做到关口前移、防患于未然。
  (二)建立内部信息互通交流机制。检察机关控申部门在信访接待工作中,在做好保密工作的前提下,要注意及时与其他部门联系,相互通报案件办理情况等有关信息,尤其对可能引发当事人上访的信息应及时通报和掌握,在发生信访案件时能够迅速反应、占据主动。
  (三)建立外部信息通报机制。树立信访工作“一盘棋”的思想,积极建立信访工作大格局,加强信息沟通和工作协调。控申部门在接待工作中发现有应由其他机关和部门管辖的来信来访问题,应及时向有关机关和部门移交和反馈,防止出现漏管失控。工作中要注意对本部门办案中发现的可能越级上访的信息进行整理,并将可能上访的原因、案件目前的办理情况、主要矛盾和息诉方案等形成书面材料,并及时向党委和信访部门报告情况,使自己掌握的信息能够为其他部门的工作提供有效的帮助。(广东省五华县人民检察院 张碧波)