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关于民事案件“律师费”的思考/刘磊

时间:2024-07-25 03:53:49 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9072
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  在法治国家里,公民社会的发育成果在一定程度上反映了一个社会的文明程度,公民社会的发展在某种意义上与一个国家的法治进程相伴而生,一部变幻多彩的公民社会发展史正是一个国家法治发展侧面的真实缩影。伴随着我国改革开放地逐步深入,公民社会发展迅速,人们的法律意识逐渐提高,诉讼(抑或“打官司”)对普通老百姓不显陌生,民众在面对自身难以解决的难题时会主动到法院寻求救济。笔者所在法院的辖区属于典型的山区农村社会,伴随着我国“诉讼时代”地到来,民众之间的矛盾纠纷亦随之增多,越来越多的“官司”涌入法院。无置可否,律师作为以自身专业知识为当事人提供专业服务的职业群体,在当事人的诉讼活动中发挥着越来越重要的作用,但诉讼是一项有着严格程式的活动,诉讼活动各方的利益考量对最终结果均有着不容忽视的作用,现笔者结合一案例重点就民事案件中的与律师相关的“律师费”现象展开思考。

  一、案例导读

  甲男与乙女系同村邻居,双方于1980年办理了结婚手续,共同生活至今三十余年,由于结婚时间早,属父母包办婚姻,婚后感情一般,为了家庭生计,双方之间亦未出现大的矛盾。2011年乙女起诉至法院要求与甲男离婚,其诉称双方婚后共同生活了几十年,一直都是勉强将就过日子。现在自己年迈体弱,老伴亦漠不关心,还经常殴打自己,加之儿子不孝顺,自己生活没着落,在家里得不到应有的尊重,生活苦不堪言,故请求离婚,但男方则坚决不同意离婚。在应诉阶段,法官一直耐心细致地做双方的工作,乙女仍决议离婚。后通过甲男,法官了解到:因乙女闹离婚男方家庭为此请双方的亲戚多次做调解工作,还达成了协议,协议中约定:儿子每月给母亲即乙女支付生活费600元,乙女无需干家里的农活;预留家庭现有的房屋中的一间归乙女使用,为乙女留一亩土地由其耕种等。法官分析该协议书后断定,乙女此次离婚并非其内心真实想法,双方的婚姻还有缓和的余地,只是家庭成员日常沟通不到位,欠缺方式方法,致使乙女决然离婚。在调解过程中,乙女的孩子和老伴均表态改正自身的行为,加之协议中还约定有房屋、土地使用等条款,表明乙女也认识到离婚后生活的不确定性,对结束这段婚姻仍心存疑虑。法官从子女、经济状况、家庭的亲情及友情角度给乙女做思想工作,辨法析理,乙女认识到自己在老年阶段草率离婚的种种负面影响,思想上一度有缓和的迹象,但最后征询其意见时仍坚持离婚。法官认为,男方及孩子均做出表态愿意改正自身的过错,满足了女方提出的所有要求,但女方仍执意离婚,其中定有隐情。后乙女向法官坦露:因为自己没有钱,但是为了离婚还花高价聘请了专职的律师,现律师还未出场案件就这么结束了,自己的“律师费”就“打水漂”了,即便自己离婚后打工还债也心甘情愿,也就是是说在某种程度上“律师费”更加坚定了乙女离婚的信念。最终,因女方的执意坚持,这起本可以调解和好的婚姻案件未能调解成功。

  通过上述的案例分析,我们会发现一个很奇怪的现象:当事人因家庭矛盾诉请法院予以离婚,经过法官情、理、法的劝说,一般都能认识到自身草率离婚的不利后果,内心亦愿意维系这段婚姻,可相当一部分当事人囿于先前给付的“律师费”而致自身的婚姻家庭幸福于不顾,执意离婚,当事人的终身幸福在金钱面前为何如此不堪一击、分量不足呢?笔者所在的法院辖区属农村地区,随着农村社会的变革,因此产生了一系列社会问题,农村离婚案件随之增多,与此同时,因民间借贷、相邻关系、宅基地、林权、土地承包经营权及林权争端等各类民事案件亦不鲜见。在“熟人社会”的农村,人们的“乡土情结”浓厚,很多民众极不愿意“诉讼缠身”,很多案件的当事人双方可能因一场官司而“老死不相往来”,故调解等平和化解社会矛盾的工作在农村社会有极为特殊的意义。根据我国相关法律规定,调解可以贯穿于整个诉讼阶段,可矛盾的化解绝非法院的一家之力所及,诉讼活动主体各方任何微小的心结均可能使调解“流产”,矛盾亦不能顺利化解。正如前文所述,“律师费”情结就就足以使相当一部分当事人“执迷不悟”,终致丢弃了自己到法院解决矛盾纠纷的最本真愿望,这类现象不得不引起我们的警醒与深思,我们不禁要问:“律师费”缘何一再使当事人困惑?

  二、萌生当事人“律师费”情结的几重关系

  如前文所述,诉讼有着严格的活动程式,期间任何可能微小的细节足以影响矛盾调处的结果,当事人的“律师费”情结的萌生亦有其现实存在的土壤,要真正弄清楚当事人此情结的缘由,我们首先得深入分析涉及到的下列关系。

  (一)双方当事人之间

  根据我国民事诉讼理论,法院奉行“不告不理”原则,需严格按当事人的诉请,通常在经过受理、应诉、举证、庭审等环节后居中裁判,故诉讼活动的“发动者”在争议的当事人一方,即只要矛盾中的一方诉至法院经审查予以立案后,诉讼活动即被启动。我国民事诉讼中推行“谁主张,谁举证”的原则,法官对涉及到双方实体争议的有关事实不主动调查,当事人对自己提出的主张,有责任提供证据,没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果,双方提交的证据对最终的裁判结果有着直接的影响。当事人经由私力救济无果诉诸法院时,他们暂时分属于矛盾的对立双方,一方为使法院能支持其诉请,定会竭尽所能收集证据,对方亦会采取对应的措施予以“还击”,依据我国《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》,当事人提交的证据有效力高低之分,矛盾中的双方当事人会投入一定的精力去收集于己方有利的证据材料。“官司”到了法院并不意味着当事人之间“水火不容”,当事人的心态亦十分复杂,不乏因争面子打“气官司”、找台阶下、以诉讼为“跳板”来促使对方改正错误、恢复自身遭到破坏的权利状态等情形,己方目的达成即善罢甘休。当然,在矛盾最终被化解之前,当事人仍会最大限度地对对方实施防御战略,以专业知识服务的律师自然受到了当事人的青睐,故在诉讼活动中不乏律师的身影。

  (二)当事人与律师

  依据我国《律师法》规定,律师是指依法取得律师执业证书,接受委托或者指定,为当事人提供法律服务的执业人员。顾名思义,律师是以自身的专业知识为当事人提供法律服务的职业群体,具体到民事案件领域,律师被当事人委托后方可代当事人参与诉讼活动,联系律师与当事人的“纽带”即是委托代理合同。委托代理是指代理人依据被代理人的委托,以被代理人的名义实施的民事法律行为,其效力直接归属于被代理人,其主要有书面和口头两种形式,法律规定在民事诉讼中应采用书面形式。委托代理合同的订立和履行以合同各方之间的相互信任为前提,具有严格的人身属性,当事人与律师之间的委托代理通常是有偿服务,因此,当事人在选择律师时十分慎重。近年来,民众法治意识不断提高,很多人在诉讼时通常会主动聘请专职律师,纷纷为自己赢得诉讼添加“砝码”,当然,律师的收费也不一而足,“律师费”遂加剧了当事人的诉讼成本,其自然成为当事人在诉讼各个阶段的利益衡量因素。

  (三)当事人与法官

  在实行成文法的国家,“法官唯一服从地即是法律”,在民事诉讼活动中,法官要严格遵循“谁主张,谁举证”的原则,充分审视各方当事人提交的证据材料,以事实为依据,以法律为准绳,综合案件事实居中裁判。当事人因矛盾纠纷诉至法院,目的是通过公权力救济进而化解矛盾,恢复生活的本真面貌。当前能动司法的语境下,法官不应是法律的机械适用者,更应扮演着“社会工程师”的角色,为人民司法,为大局服务。一方面,法官要全面审查当事人提交的证据材料,保障当事人的诉讼权利充分实现;另一方面,法院担负着化解社会矛盾、维护社会稳定的重任。法官办案面临的主体即是争议的各方当事人,“调解优先,调判结合”的语境下,法官与当事人就案件情况进行的对话频繁,鉴于目前农村社会的法治现状及经济条件,有时法官在与当事人“法言法语”交流时,对话机制并不畅通,当事人为实现自身诉讼利益最大化,多趋利避害,有时会为法官查明案件事实设置障碍。由于当事人的诉讼心理不一而足,实践中当事人未向法官坦露的情结甚至会成为矛盾调处的最后关口,部分当事人会因为自身的“执拗”迷失自我。待诉讼进行到一定阶段,可能提起诉讼的初衷已非决定因素,反倒是“面子”或经济成本迫使当事人“执着前行”,“律师费”现象即是明证,由此会对法院的司法活动产生重大影响。

  三、法治意识的觉醒抑或权利救济的困境

  不可否认,伴随着我国经济的发展,律师业亦蓬勃兴起,律师在促进社会公平正义、为民众提供法律服务方面发挥了巨大的作用,律师已走进了大部分“社会人”的生活视野,扮演着越来越积极的角色。正如学者所言,处于社会转型期的中国已进入了“诉讼时代”,在一定时期内,社会矛盾呈现出“迸发”的态势,涌入法院的案件激增。

  从某种意义上而言,民众寻求公权力救济权利是社会的进步,体现了一个国家法治演进的程度,凸现了民众法治意识的觉醒。但是,我们应当清醒地认识到:在农村社会里,矛盾纠纷最终进入法院,多数是当事人私立救济无果后的下策之举,除要求法院依法保护自身合法权益外, “赌气”、“争面子”成分颇为普遍。当事人为使自身利益最大化,聘请专业的律师代为调查收集证据、参加庭审、实施调解活动等,这是市场经济条件下的资源自由配置的体现,我们理应予以尊重。诉讼毕竟有成本和风险,在最终的裁判结果未定前充满了诸多未知因素,当事人应当根据自身的条件理性应对。实践中,一旦一方聘请了专业的律师代为自己参与诉讼活动,通常另一方当事人在心理上至少会处于劣势,为增加自己的胜算,往往也会效仿之,双方的诉讼成本均被人为地抬升,因 “赌气”、“争面子”而打“官司”的当事人会形成“恶性循环”,极不利于矛盾的平和调处。笔者认为,这类现象值得注意,是否有浪费司法资源之嫌,对民众法治信仰的培育也只是奢望,民众法治意识能否真正觉醒,法治能否成为民众的信仰?

  哲学上的因果关系理论启示我们,任何事物的发展都遵循其内在的规律,没有无因之果,亦无无果之因。在高度发达的市场经济社会,社会资源客观上要求得到最优配置,利益衡量散见于市民社会的方方面面。当事人花钱聘请律师,是基于自身利益衡量的结果,在当前权利救济体系下亦符合资源最优配置原则,这本身无可厚非,但由此形成的“恶性循环”现象已凸显出当下民事权利救济的困境。为什么私立救济途径不能很好地进行矛盾分流?我们的某些私立救济方式存在着哪些致命的弱点而为当事人舍弃?当事人的诉讼心理与其最本真的权利救济愿望存在着怎样的现实冲突?

  法院是维护社会公平正义的最后一道防线,诉讼是公民权利救济的途径之一,但绝非最优地解决途径。在大力提倡建设法治社会的当下,我们绝不应使民间其它纠纷解决道路凋敝,应根据社会变化形势因势利导,积极重构,经济条件的不发达决不应成为广大农村社会中权利救济的“短板”。

  四、司法实践的思考

  谈到中国的现实,农村问题始终是无法绕开的一个话题,农村地区处于我国社会生活的一线,中央也曾多次对农村进行战略部署。我们基层山区法院所服务的对象正是广大的农村地区,作为化解社会矛盾的“桥头堡”,“律师费”现象折射出的问题值得我们法律人思考。

  (一)怎样降低民众的诉讼成本,切实为民司法

  农村所在的辖区,地理优势不明显,加之自给自足小农经济的影响,农民居住较为分散,到法院“打官司”自立案、应诉至庭审及宣判环节费时费力,如很多民众对基层法庭的设置位置不便及人手短缺就颇有微词。农村的经济较先前有了发展,但仍有待提高,相当一部分农民的经济实力略显不足,实践中的“律师费”现象的出现与此不无关系。在现行的司法体制下,我们法官应贯彻为民司法理念,切实降低当事人的诉讼成本,减轻农民的负担。在实践中,针对行动不便等有特殊情况的群体可以实行简易立案、上门立案;针对距离法庭较远的案件,实行巡回审判,就地办案,将案件办在田间地头及农民群众的家中,减少当事人往来的诉讼开支,创新运用“马锡五审判”模式;可以合并审理的案件,尽量不分案审理;对于符合减、缓、免交诉讼费的情形,应主动为当事人办理手续;针对一方当事人在外地的情形,能实行邮寄或电话等立案、调解的,要积极沟通,减少当事人的讼累;对当事人前来咨询的有关法律事务,在法律许可的范围内予以解答,为其辨法析理。

  (二)如何让民众信仰法律,使其法治意识真正觉醒

  民众只有信仰法律,才能严格按照法律规则办事,社会才会井然有序。法院是适用法律的公权力机构,法官应当充当“社会工程师”的角色,通过个案的处理,实现个案正义,培育关联当事人对法律的信仰。法治社会的建立绝非一朝一夕之功,用法的前提是知法,民众能知法不一定能用好法,从法律被适用到形成信仰会有一个逐步内化的过程。普通老百姓遇到案件能主动找到法院,并聘请专职的律师为自身服务,这本身是一个巨大的进步,但绝不能被动地接受。法官应当纠正民众对法治的误解,拉近民众与法律的距离,使他们明白:法律本身即来源于生活实际,法律是调解社会的秩序规则,法律就在我们每个人的身边。当下开展的“审判五进”活动即是一个契机,中国法治的道路需要我们每个法律人奠基,民众法治意识的培育需要我们充分发力。

  (三)民间纠纷调处机制有待健全,矛盾分流机制急需重构

  总体看来,我国的纠纷解决机制分公力救济与私立救济两大类,相较于私立救济模式,公力救济有严格的程序,其“人情味”略显不足,很多民众对此难以接受,因此,很多农村民众以“到法院打官司为耻”,骨子里对“从公救济”充满敌意。私立救济建立在当事人彼此信任的基础之上,以平和、不伤和气方式化解矛盾而为当事人青睐,但一旦义务履行方不信守承诺,另一方当事人只得寻求公力救济,免不了要走弯路。如最高人民法院于2011年3月30日实施的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中规定“当事人根据《中华人民共和国人民调解法》的有关规定共同向人民法院申请确认调解协议的,法院应当受理”,但是,整个规定中受理的范围和认定的情形非常有限,且规定“共同申请”,在实践中作用有限。

上海市人民政府关于废止《上海市住宅建设征用集体所有土地农业人口安置办法》的决定

上海市人民政府


上海市人民政府令第13号

  《上海市人民政府关于废止〈上海市住宅建设征用集体所有土地农业人口安置办法〉的决定》已经2003年9月29日市政府第20次常务会议通过,现予发布,自2003年10月20日起施行。

市长 韩正
二○○三年十月十八日

  
上海市人民政府关于废止《上海市住宅建设征用集体所有土地农业人口安置办法》的决定
(2003年10月18日上海市人民政府第13号令发布)

  上海市人民政府决定废止《上海市住宅建设征用集体所有土地农业人口安置办法》(1994年4月22日上海市人民政府第62号令发布)。


国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见

国务院


国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见

国发〔2008〕29号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  改革开放以来,特别是实施西部大开发战略以来,宁夏经济社会发展明显加快,进入了历史上最好的发展时期。但宁夏在发展中还存在一些特殊的困难和问题。为进一步促进宁夏经济社会又好又快发展,现提出以下意见:
  一、促进宁夏经济社会发展的总体要求
  (一)充分认识促进宁夏经济社会发展的重要意义。宁夏是我国少数民族自治区之一,也是革命老区和集中连片贫困地区。宁夏既有煤炭、农业、旅游等方面的资源优势,又明显受到水资源短缺和生态脆弱的制约;既有宁东和河套灌区等发展基础较好的地区,又面临中部干旱带和南部山区脱贫致富的繁重任务;既有实现城乡经济社会协调发展的有利条件,又存在基础设施薄弱、市场发育程度较低、人才匮乏等突出问题。实现宁夏经济社会发展的新跨越,是深入推进西部大开发战略,促进区域协调发展的需要;是不断提高各族人民生活水平,加快全面建设小康社会步伐的需要;是落实民族区域自治制度,实现各民族共同发展、共同繁荣的需要。必须站在全局和战略的高度,进一步明确宁夏的战略定位、发展重点和重大政策措施,促进宁夏实现又好又快发展。
  (二)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,坚定不移地实施西部大开发战略,以更加开放的思想观念,更加执著的奋斗精神,更加扎实的工作作风,着力转变经济发展方式和开发优势资源,着力加强基础设施建设和保护生态环境,着力改善民生和提高公共服务水平,着力深化改革和发展内陆开放型经济,着力促进民族团结和社会和谐,走出一条符合宁夏实际、有特色的兴区富民发展道路,努力实现全面建设小康社会和现代化建设的宏伟目标。
  (三)基本原则。坚持资源开发与生态保护相结合,切实把加强生态建设和环境保护放在更加重要的位置,注重保护耕地和节约集约用地;坚持加快发展与转变经济发展方式相结合,推进科技进步和创新,调整产业结构,走新型工业化、特色城镇化和农业现代化道路;坚持发挥自身优势与开放带动相结合,以改革促发展、以开放促开发;坚持解决当前紧迫问题与谋划长远发展相结合,统筹解决关系全局和民生的重大问题;坚持自力更生与国家支持相结合,充分发挥中央和地方两个积极性。
  (四)主要目标。到2012年,人均地区生产总值、城乡居民收入水平有明显提升,基本解决城乡饮水安全问题,人均基本公共服务接近全国平均水平,单位生产总值能耗比2005年下降25%,耕地资源得到严格保护,生态环境恶化趋势得到有效遏制,和谐社会建设迈出重要步伐。到2020年,人均地区生产总值、城乡居民收入接近或达到全国平均水平,综合经济实力和自我发展能力显著增强,人均基本公共服务达到全国平均水平,单位生产总值能耗进一步显著下降,生态环境明显改善。
  二、全面推进节水型社会建设
  (五)统筹优化水资源配置。水资源短缺与利用效率低并存,是制约宁夏发展的最大瓶颈。要按照节约优先、立足挖潜,合理使用、优化结构,改革体制、创新机制的原则,充分发挥科技支撑作用,加快实施以保护水生态为中心的可持续发展战略。北部引黄灌区要切实加大农业节水力度,大幅度提高水资源利用效率,通过加快灌区节水改造和水权置换,保障不断增长的生活、生产、生态用水需求;中部干旱风沙区要以解决农村饮水安全为重点,加强地下水勘查,改造扬黄工程,扩大供水范围,建设集雨设施,确保饮水安全;南部黄土丘陵区要以流域为单元,开源与节流并重,加强生态保护与水源涵养,研究适度开发泾河水资源,建立大中小型工程并举、库坝窖池联用的供水体系。支持宁夏加快实施《宁夏节水型社会建设规划》,将宁夏建成全国节水型社会建设示范省区。统筹兼顾上下游、左右岸、生产生态和工农业用水需求,根据水资源、水环境的现有条件和承载能力,科学规划和确定经济社会发展目标。
  (六)加强重点水利工程建设。抓紧兴建一批事关宁夏发展全局的重点水利工程。尽快批复实施青铜峡灌区、沙坡头灌区续建配套与节水改造工程。加强贺兰山东麓防洪及水资源综合利用、黄河宁夏河段防洪等重点防洪工程建设,完善重点城市防洪体系建设。加快实施中部干旱带七项农村饮水安全重点供水工程、盐环定扬黄续建工程、固扩十一泵站以上饮水安全及高效节水灌溉工程,尽快启动中部干旱带高效节水补灌工程和大型扬水泵站更新改造工程。加快中南部地区重点流域水土流失治理、病险水库除险加固、灌区节水改造、山洪灾害防治等民生水利工程建设,加强雨洪资源利用,抓紧开展固原地区城乡水源工程前期工作,合理规划和建设部分水资源调配工程。在统筹规划和科学论证的基础上,加快黄河黑山峡河段开发及大柳树水利枢纽工程建设的前期工作。
  (七)深化水资源管理体制改革。按照统一配置、定额管理、建管并重、良性运行的原则,建立健全严格高效统一的水资源管理体制。逐步建立覆盖自治区、市、县三级的水权分配体系和配水、用水定额管理制度。健全水资源有偿使用制度,建立不同来源、不同用途、不同地域的水价核算体系,进一步完善水价形成机制。支持宁夏加快水权转换制度和水市场交易制度建设,在总结以往经验的基础上,规范水权转换办法,严格监督机制,实施水权转换。加快推进基层水利工程管理体制改革,完善水费征收使用管理办法,切实落实经费和管护责任,建立水利工程良性运行机制。创新农民参与的民主管理形式,充分发挥农民用水协会作用。明晰小型水利工程的产权,调动农民和社会力量参与水利建设和设施管护的积极性。
  三、切实解决中南部地区的贫困问题
  (八)改善基本生存条件。中南部地区干旱少雨,自然条件恶劣,贫困程度深,是宁夏最困难的地区。改善这一地区的基本生存条件,既是宁夏一项长期的战略任务,又是一项极为紧迫的民生工程。要加大扶贫攻坚力度,把解决这一地区的生存和发展问题,作为促进宁夏发展的重中之重。加快解决中南部地区城乡饮水安全问题,“十一五”期间,重点解决中南部地区75万农村人口和固原、海原、西吉等15万城镇居民的饮水安全。要按照人随水走、水随人走的思路,依托已建成或拟建的农村饮水工程、扬黄工程及节水补灌工程,积极稳妥地组织生态移民搬迁,力争在五年内基本解决同心县、海原县、盐池县、原州区、西吉县、中卫城区等六县(区)的生态移民搬迁问题。继续支持以山区危房危窑改造为主要内容的减灾安居工程,加快实施进度,扩大覆盖面。继续加强基本农田建设和保护,积极开展土地整理,增加有效耕地面积,努力实现人均一亩口粮田。积极发展沼气、太阳能等可再生能源,解决农村的生活用能问题。
  (九)拓宽农民就业和增收渠道。以市场为导向,以改善民生为目标,依托土地、光热资源和补灌工程,重点发展以特色种植为主要内容的设施农业和旱作节水农业,抓紧编制相关规划,分步实施。大力实施禁牧舍饲,发展滩羊、肉牛等特色养殖业。结合集雨水窖,鼓励发展庭院经济。以马铃薯、中药材、草畜等特色农产品开发为重点,培育农业产业化基地和龙头加工企业。大力支持固原肉牛、马铃薯等农产品专业批发市场建设。促进南部山区红色旅游和生态旅游业加快发展。大力发展劳务经济,加大新型农民培训工程、农村劳动力技能就业计划、阳光工程实施力度,扩大劳务输出和就业空间。鼓励在银川等条件较好地区的职业学校、高中面向中南部地区定向招生,扩大招生规模。
  (十)加大政策扶持力度。中南部地区困难特殊,需要国家和自治区给予特殊支持,加强规划指导,落实项目和资金。加大扶贫开发的投入力度,延长“三西”(甘肃河西、定西和宁夏西海固)资金使用期限。国家加大对生态移民、节水灌溉、设施农业等项目的支持力度。对中央安排中南部八县一区的城乡基础设施、水利、生态环保、社会事业、基层政权建设等公益性建设项目,逐步减少或免除县及县以下配套资金,自治区也要按照统筹城乡发展的要求,加大资金投入。切实做好海原县政府驻地迁移的科学论证和规划工作,国家适当提高补助标准,确保当地社会稳定。完善和创新对口支援方式,加大对口帮扶力度,鼓励东部发达省市和有条件的企业,定点帮扶宁夏山区八县和红寺堡开发区。
  四、促进农业稳定发展
  (十一)强化农业基础地位。加大基本农田建设保护力度,稳定播种面积,粮食综合生产能力稳定在300万吨以上。转变生产方式,大力发展现代农业,加快建设北部引黄灌区现代农业示范区、中部干旱带旱作节水农业示范区、南部黄土丘陵区生态农业示范区。北部灌区在稳定粮食生产的基础上,重点抓好枸杞、牛羊肉、奶牛、设施蔬菜、酿酒葡萄等优势特色产业;中部干旱带重点发展滩羊和抗旱性强的特色农产品;南部山区重点发展草食畜牧业和马铃薯产业。实施品牌战略,形成特色农业优势产业带。加快引进、选育和推广耐旱作物与抗旱品种,继续实施好种子工程、畜禽良种工程、农牧业科技入户工程等,支持饲草料基地、加工机械、棚圈等配套设施建设。积极开展基层农牧业技术推广和综合服务试点。支持农畜产品质量标准及监测体系、动植物防疫体系、农产品市场体系、农业科技服务体系、农村服务信息体系和农机社会化服务体系建设。充分发挥宁夏农垦对现代农业的引领和示范作用,促进其加快发展。
  (十二)大力发展特色农产品加工业。充分发挥特色农产品资源优势,鼓励支持国内外有实力的大企业、大集团嫁接和改造区内企业,重点培育一批技术装备先进、核心竞争力强的企业集团,形成若干具有当地特色和资源优势的产业集群。巩固提升优势特色农产品生产加工基地,大力发展生物发酵抗生素和其他化学原料药。加快调整现有羊绒产业产品结构,提高加工深度和附加值。支持农业产业化经营,扶持农产品流通企业、农民专业合作组织等产业化经营的关键环节,鼓励龙头企业与农民建立紧密的利益联系。
  (十三)加强农村基础设施建设。加强基本农田整理和农田水利设施建设,大力实施土地整理、农业综合开发、北部中低产田和低洼盐碱地改造、特色经济林产业带等重大项目,提高农业生产效益和抗御自然灾害的能力。中央财政加大对小型农田水利和中小河流治理的支持力度。继续加大农村饮水、道路、供电、沼气、信息等公共基础设施建设力度,把基础设施向农村延伸。加快塞上农民新居、旧村整治改造等工程建设。启动实施西北生态与现代农业省域示范区规划的相关项目。
  (十四)深化农村金融改革。加快推进农村金融改革,着重解决县城以下金融网点少、农业保险滞后、农村金融服务水平低的问题。尽快组建宁夏黄河农村商业银行,进一步理顺农村信用社管理体制,支持办好邮政储蓄银行,引导邮政储蓄资金回流农村,积极开展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社试点,建立健全农民小额信用贷款和农户联保贷款制度。进一步加大对“三农”的信贷投入,增加支农再贷款额度,适时完善扶贫贴息贷款管理,提高扶贫资金使用效率。加快农村担保体系建设,支持建立农业贷款风险基金,组建扶持“三农”的信用担保机构,探索解决农村抵押担保难问题。积极支持开展设施农业、特色种植业、养殖业等农业保险,扩大农业和农村保险覆盖面。
  五、促进工业结构优化升级
  (十五)高水平建设好宁东能源化工基地。将宁东基地列为国家重点开发区,抓紧按程序批复实施《宁东能源化工基地开发总体规划》和相关项目。适应市场需求,高起点、高水平地把宁东建设成为国家重要的大型煤炭基地、煤化工产业基地、“西电东送”火电基地,实现资源优势向经济优势转变,促进形成新的经济增长点。优化资源开发利用模式,加强节水节地节能工作,建成循环经济示范区。建设一批大型煤矿,加大对煤层气产业化生产的支持力度。积极支持建设大型火电基地,发展大型空冷机组。支持西北地区西电东送工程建设,规划建设宁东至山东直流输电线路,实现黄河上游水电与宁东煤电打捆外送。按照国家相关产业政策支持煤化工产业。发展风能、太阳能等可再生能源。对利用荒山、荒沟、荒滩等国有土地建设的工业项目,适当调整土地出让价最低标准。
  (十六)促进传统产业升级改造和资源型城市可持续发展。加快重点城市的产业结构优化升级,推动沿黄城市带建设,提高工业化和城镇化水平。按照国家产业政策,以节能降耗和环境保护为前提,促使铁合金、电石和焦炭等行业朝技术先进和合理规模方向发展。重视资源节约和综合利用,认真实施矿产资源规划。鼓励用高新技术和先进适用技术改造提升冶金、有色、化工、建材、轻纺、机械等传统产业,提高企业技术装备水平和产品竞争力。提升电解铝、医药、石油炼制等优势产业的技术装备水平。做好资源型城市可持续发展工作,支持加快建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,实施采煤沉陷区治理工程,加大矿山地质环境恢复治理和生态环境保护力度,培育壮大接续替代产业,着力解决就业等社会问题。
  (十七)积极发展装备制造业和高新技术产业。做优做强数控机床、自动化仪表、煤矿综采设备、大型铸件、精密轴承等先进装备制造业。支持钽铌铍稀有金属、碳基材料、镁及镁合金、光伏材料等新材料生产企业开发新产品、延长产业链,将宁夏建成世界重要的钽铌铍、碳基材料制品生产研发基地和国内重要的镁硅及其深加工产品基地。支持宁夏建立和完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。支持中小企业科技孵化基地和科技资源技术产权交易场所建设。支持宁夏科技示范园建设和银川经济技术开发区申请国家级高新技术产业开发区。
  六、加快发展综合交通运输体系和现代服务业
  (十八)加强综合交通运输体系建设。扩大对外运输通道能力,完善综合交通运输体系,强化宁东能源化工基地交通基础设施。在国家高速公路网内项目基本完成的基础上,推进国道211线灵武至甜水堡公路及其联络线古窑子至青铜峡高速公路等地方高速公路及跨黄河桥梁等项目建设。加快太中银铁路建设,“十一五”期间开工建设包兰铁路复线工程。加快实施银川火车站的改扩建工程。适时增开银川河东机场的国际国内航线,合理安排航班时间。尽快建设固原、中卫两个支线机场。
  (十九)完善现代物流体系。支持银川市经济技术开发区陆港物流中心和宁夏空港物流项目建设,形成立体式现代化综合物流体系。建成启用石嘴山市惠农陆路口岸,发展以生产资料为重点的物流配送体系。围绕重要工业园区开展第三方物流配送。继续实施“双百市场”工程建设,支持枸杞、马铃薯、牛羊肉、蔬菜水果、羊绒等自治区级批发市场和优势特色农产品交易市场基础设施建设。依托“万村千乡市场工程”农家店,发展农村连锁经营、物流配送等现代流通方式,构建农村市场流通服务网络。
  (二十)加快发展旅游和金融等服务业。依托独特的自然风光和人文景观资源,加强与周边地区的旅游合作,大力发展沙漠旅游、生态旅游、红色旅游和乡村旅游。重点支持沙坡头、沙湖、六盘山、贺兰山等重点旅游景区基础设施建设,建成西部独具特色的旅游目的地。积极引导国内外金融机构,特别是政策性银行和股份制银行在宁夏设立分支机构。扩大办理民族用品生产贷款的金融机构范围。积极支持符合条件的企业发行企业债券和上市融资。国家服务业引导资金要适当向宁夏特色项目倾斜。支持宁夏举办国际性贸易投资博览会,打造宁夏对外全面开放的综合平台。
  七、推进生态建设和环境保护
  (二十一)突出抓好防沙治沙工作。遵循科学、综合、依法的方针,全力抓好防沙治沙工作。支持将宁夏建设成全国防沙治沙综合示范区,构筑西部重要的生态安全屏障。重点推广中卫沙坡头、灵武白笈滩成功的治沙模式和经验,加快毛乌素沙地、腾格里沙漠东南缘沙化土地综合治理。坚持保护优先,巩固防沙治沙成果,继续实施草原全面禁牧封育,完善退牧还草政策。保护和合理利用沙区资源,发展沙区循环经济,重点支持毛乌素沙地整治与沙产业开发、中部干旱带红枣经济林、贺兰山东麓生态保护和建设等项目。
  (二十二)扎实推进生态建设。结合全国主体功能区规划的实施,支持大六盘生态经济圈建设,以小流域为单元开展山水田林路综合治理。加快实施泾河、葫芦河、祖厉河流域重点治理工程和清水河流域水土流失综合防治工程。改革传统耕作方法,发展保护性耕作。继续实施三北防护林、天然林保护、湿地保护与恢复等重点工程,加大对国家级自然保护区投入和管理能力建设,落实退耕还林后续配套政策。完善森林生态补偿机制,逐步扩大补偿范围。研究建立草原、矿产资源开发和流域水环境保护的生态补偿机制。
  (二十三)加强环境综合防治。进一步加强城市污水处理及配套管网、城市垃圾处理等环保基础设施建设,逐步提高城市污水处理、垃圾处理收费标准。加强农村环境保护,继续支持农村小康环保行动计划试点。支持燃煤电厂脱硫、热电联产、城市集中供热、造纸企业碱回收、淀粉企业废水治理等重点减排工程和重点城市大气污染防治工程建设。加强环境监管能力和监管体系建设,完善重大建设项目环境影响评价制度。
  八、加快社会事业发展
  (二十四)优先发展教育和人才事业。巩固“两基”成果,提高农村中小学办学水平。在中西部地区农村初中校舍改造和新农村卫生新校园建设、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划等方面,加大对宁夏的支持力度。巩固义务教育成果,推广宁夏清理化解农村义务教育“普九”债务经验。进一步加强职业教育基础能力建设。以中等职业教育发展为重点,扩大高中阶段教育规模,着力改善职业教育办学条件,建成一批符合经济社会发展需要的职业学校,积极开展东西联合办学。支持办好宁夏大学和一批当地产业发展急需的重点学科,提高教育质量和创新能力。适当扩大外地高校和职业学校在宁夏招生规模,在民族预科班、民族班、高层次骨干人才、高技能人才培养计划等方面给予倾斜。支持出台留住本地人才的政策办法,大力实施人才引进工程,加强留学人员创业园建设,加大人力资源市场建设,增强自主创新能力和智力强区水平。
  (二十五)完善城乡医疗卫生服务体系。加强县、乡、村三级医疗卫生服务体系建设,努力解决农村公共卫生和农民看病就医难问题。加强医疗卫生基础设施建设,改善城市社区卫生设施条件差、乡镇卫生服务机构不健全的状况。加大中医院建设力度,扶持包括回族医药在内的中医药事业发展。继续加强妇幼保健设施建设,提高妇幼卫生服务能力。加强重大疫病防治,做好地方病、慢性病、职业病及重大传染病防治工作。加强医学教育及人才培养,继续开展城乡医院对口支援,实施鼓励大中专院校毕业生定期到基层工作制度,落实基层医疗卫生技术人员待遇。
  (二十六)全面做好人口和计划生育工作。实施计划生育家庭特别扶助制度,逐步提高农村部分计划生育家庭奖励扶助制度奖励标准,适当扩大“少生快富”工程范围。开展建立长效节育措施奖励制度试点。加强基层计划生育服务体系和人口综合管理信息网络建设,强化人员培训。加大生殖健康和计划生育宣传力度,倡导科学生育观。开展出生缺陷干预,提高出生人口素质。
  (二十七)进一步完善就业和社会保障制度。加大城乡劳动力就业技能培训力度,支持并规范发展就业中介服务,建立覆盖城乡的公共就业服务平台,引导农村劳动力有序转移。完善就业困难群体就业援助制度,帮助零就业家庭解决就业困难。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。建立企业离退休人员基本养老金正常调整机制。完善新型农村合作医疗制度,逐步提高补助标准,加快推进城镇居民基本医疗保险试点,进一步扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面。支持解决关闭、破产国有企业历史遗留的社会保障问题。探索建立新型农村养老保险制度。完善城乡居民最低生活保障、农村五保、城乡医疗救助等社会救助制度。加大防灾减灾、灾民救助、老龄事业和社会福利等公共服务体系建设支持力度。把抗震减灾作为一项重大任务,用五年时间全部消除农村危房危窑,适当提高新建的各类校舍抗震设防标准。结合公共设施建设,在县城以上城市设立紧急避难所,做好防灾减灾的演练和物资储备。
  (二十八)促进文化体育事业发展。加大公共文化设施建设投入,加快建立城乡均衡的公共文化服务体系运行保障机制。大力推进“村村通”广播电视、农村电影放映、乡镇和社区综合文化站、文化信息资源共享、农家书屋等公共文化服务工程建设,丰富农村文化生活。结合传统民族节庆,开展多种形式的群众性文化活动。支持创作推出一批具有宁夏特色的优秀文化产品。实施文化遗产保护工程,支持须弥山石窟等申报世界文化遗产。支持城市社区和基层农村体育设施建设,扶持发展传统民族体育。
  九、做好各项政策措施的落实工作
  (二十九)加强统筹协调。国务院各有关部门要按照本意见精神,明确职责,抓紧制定细化方案和政策,加强统筹协调,将政策措施落到实处。要指导宁夏编制相关重要规划和重大建设项目实施方案,保障专项规划与全国规划相衔接,做好重大项目的前期工作。中央财政转移支付和中央预算内投资,都要加大对宁夏的支持力度。在政策实施过程中,有关部门要加强调查研究和督促检查,及时总结经验,帮助宁夏解决发展中的困难和问题。中央国家机关、企事业单位和沿海经济发达地区,要加大对宁夏的对口帮扶力度,形成制度化、规范化的援助机制。宁夏回族自治区要认真组织好政策的学习、宣传和贯彻落实工作。
  (三十)巩固和加强民族团结。坚持把各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展作为当前民族工作的主题,巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系。高度重视民族宗教事务工作,全面贯彻党的民族政策和宗教政策,教育广大干部群众牢固树立“汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各少数民族之间也相互离不开”的思想观念。尊重信教群众的宗教信仰,提高依法管理宗教事务的水平。高度重视和妥善解决新形势下的民族矛盾,切实尊重和保障少数民族的合法权益,突出解决好少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题。继续坚持和完善民族区域自治制度,落实促进民族经济发展的各项政策,大力培养少数民族干部和各类专业人才,促进宁夏经济、政治、文化、社会全面进步。
  (三十一)深化改革开放。推进体制创新和扩大开放是促进宁夏经济社会发展的根本动力和有力保障。要坚持社会主义市场经济改革方向,加大改革力度,充分发挥市场在配置资源中的基础性作用,在重点领域和关键环节的改革上取得突破。在继续深化国有企业改革的同时,大力破除体制障碍,推进公平准入,鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展,努力形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局。大力推进行政管理体制改革,切实转变政府职能,提高工作效率。全面提升对内对外开放水平,大力改善投资环境,加强国内外、区内外经济技术合作,主动承接国际和东部地区产业转移,构筑内陆开放型经济的新格局。
  进一步促进宁夏经济社会又好又快发展,是一项长期而艰巨的任务。国务院各有关部门和宁夏回族自治区要认真学习贯彻党的十七大精神,切实落实科学发展观,齐心协力,锐意进取,奋发图强,艰苦奋斗,努力把宁夏经济社会发展推向新的阶段。
                              国务院
                           二○○八年九月七日