市场准入制度理论基础的新视角
市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。
市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的制度安排，是国家意志干预市场的表现，是国家管理经济职能的组成部分。自然人的民事权利能力和行为能力是天赋的，法律给以普遍的、一般的确认，而自然人、法人和其他组织从事经济活动的权利能力和行为能力是由法律特别确认的，必须通过一定的程序获得，如登记、许可。
市场准入制度最早是因国家掌握税源而产生的。税收源自于人们从事各种经济活动创造的社会财富，是国家财政收入的重要组成部分和国家运转和职能实施的经济保障。国家要参与国民收入的分配和再分配，为了掌握税源，建立了市场主体的登记制度，对企业进行财政性管理。这时市场主体的数量、规模很小，交易方式和交易关系简单和分散，参与经济的范围有限，登记只是政府掌握市场主体信息的一种途径，只具有市场准入制度初步的功能和特征。
社会不断发展，市场主体数量和实力增大，交易方式和交易关系日趋复杂，市场主体之间的连动性及其对社会的影响力增强。国家对市场主体进行管理，这种微观管理通过市场主体对社会发展的影响力对社会产生宏观的影响。进入管制的重点逐步发展为确认、保护市场主体资格和监管纠正市场主体的滥用资格行为。
尤其到了近现代，人类社会普遍进入自觉状态，人们对自身和他人的行为及整个社会认识逐渐深入和清晰，不断掌握自然和社会的发展规律，个人、国家和整个社会都有对未来的预期，并据此调整自身和他方的行为。
在社会和认识发展的推动下，国家干预逐渐清晰和深入，具有普遍的影响力，时至今日市场准入制度的存在具有多方面的原因和理论基础。控制税源、信息统计和社会管理一如既往是市场准入制度存在的原因，但其还有以下深入、复杂、不确定并颇具争议的方面。

第一节　自然垄断（natural monopoly）与严格的市场准入
R•H•科斯认为，企业是市场关系的一种替代物，“是作为通过市场信息交易来组织生产的替代物而出现的”，“采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用市场时的成本而达到同样的效果，这将使产值增加”，“只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易成本，企业活动的调整所获收益多于企业的组织成本，人们就会采用这种方式”。自然垄断指的就是这样一种产业，即因生产的规模经济特?e显著，长期平均成本线随产量不断下降；或者虽然此产业的规模经济并不显著，厂商的长期平均成本线先下降后上升，但因社会上对此产品需求太小，以致市场需求线与厂商的长期平均成本线相交在该线的下降阶段，由此形成垄断。
传统理论认为，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模经济(economies of scale)和过高的沉淀资本(sunk capital)。英国著名经济学家马歇尔认为，高效大型机器设备的广泛应用必然导致规模扩大，而规模扩大可以带来单位产品的成本大幅度降低，即可以给生产者带来单纯要素追加以外的收益。如果一个行业具有规模经济的特点，规模大的企业比规模小的企业具有生产成本优势，该行业自然仅有少数甚至单一企业存在。沉没资本是指如果生产停止或研发不成功而无法挽回的成本。许多行业的生产经营活动需要投入特别专门的资本，这些资本不易转移到其他用途中去，形成沉淀资本。
如果一个行业具有自然垄断的特点，那么过度竞争会导致低效率，破坏社会生产力，但同时，垄断企业利用垄断权力操纵市场会导致社会福利的损失。因而，为增进效率和社会福利，政府对自然垄断行业一般采取两种对策，一种是政府自己直接经营具有自然垄断性质的企业，另一种是政府对自然垄断企业进行一定程度的干预，即进入管制和价格管制。
进入管制是营业许可管制，政府限制一定行业中的主体的资格和数目，对申请进入某个自然垄断行业的厂商进行资格审查，发放许可证。一方面，由于自然垄断行业具有规模经济的特点，由少数几家垄断企业经营，成本最小，过度的竞争带来效率损失。另一方面，自然垄断行业的沉淀成本比重大，过度竞争会破坏生产力，所以政府要对企业进入自然垄断行业进行管制，选择并赋予少数几家或一家企业垄断特权。
传统的自然垄断理论为市场准入制度提供了理论基础。但是，以规模经济和沉淀资本为基础的自然垄断管制，自产生之日起就遭受了来自经济学界的持续的尖锐批评。

一、厂商效用与消费者效用
传统理论认为，由于规模经济，自然垄断条件下提供相关产品的社会成本较竞争性条件下（或其他形式）的社会成本低，故而社会选择自然垄断形式，即规模经济引起自然垄断。这种观点有个逻辑前提，即生产者的效用水平与消费者的效用水平之间的相关系数接近于1，即随着生产量的增加，生产者的效用函数与消费者效用函数的变化趋势与变化幅度是大体相当的。
但实际情况不是这样的。高产量同时增加厂商和消费者的效用，但产品多样化却给他们带来相反的效用：消费者从产品多样化获得更高的效用水平，具有更丰富的选择；厂商则需要进行更激烈的市场竞争，降低了厂商的效用。因此，从成本的角度看，规模经济要求生产趋向集中，但从消费者角度看，生产有必要保持一定程度的分散，整个市场在供给集中化和需求分散化的对立中寻找平衡，集中但保持一定的分散，满足消费者的不同偏好，分散但顾及经济。垄断不是必然的结果，更不是最佳的结果。
当今社会是要求自主、选择和个性的社会，只要消费者的偏好足够明显并且具有一定的规模，厂商从消费者（因偏好不同而形成）的支付差异获得的额外收入就能获得回报，弥补其在市场分散条件下所付出的努力与成本，消费者与厂商的效用都得以提高。相反，在所谓“自然垄断”情形之下，也许单一厂商提供单一产品从技术上能够实现较低的社会成本，但忽略了相当多的消费者的多样性需求，扼杀了社会总效用得以提高的可能性。可以说，自然垄断是以成本为衡量指标，多样化则以效用水平为衡量指标。
自然垄断内部只存在有限的产品和服务的多元化，如果自然垄断进行大范围的多样化，规模经济优势也就不那么明显了，垄断的意义也不大了。
同时，消费者消费的不仅仅是产品，当今他们更注重在产品的购买、使用和维护中所享受到的服务和受到的尊重，这些在只有少数企业存在的市场上通常得不到很好的满足，而在充分竞争的市场上消费者才更能体会到“上帝”的感觉。
赋予消费者更多的权利、较多地关注消费者利益（常常由市场来保证）应该优先于赋予厂商更多的权利、关注厂商利益（管制是重要的手段）。因为，消费者代表最广泛的群体、更多的信息（这些信息在市场机制能得以充分表达），是更高效用的主体；消费者的期望和行动代表社会经济系统进步的方向。相反，厂商不会掌握这么多信息。从社会的价值取向来看，社会的福利水平最终体现在消费者从其所消费的商品和服务所获得的效用。关注以多数个体的福利为核心的经济目标才是合理的，也是人本的。自由开放的市场使消费者能够作为一个优势群体或领导群体，通过“货币”投票选择更高的社会福利水平，使物化色彩不掩盖人本主义。

二、竞争市场理论
20世纪八十年代，美国的鲍莫尔等人提出“可竞争市场”（contestable markets）理论，从根本上动摇了自然垄断管制的理论基础。
可竞争市场是指潜在竞争者的竞争压力对市场既有供给者施加很强约束的市场，这种市场上，“进入市场是绝对自由的，退出也是毋需任何代价的”。“可竞争市场的本质在于，这种市场无法拒绝那些打了就跑的进入者，即使倏忽易逝的盈利机会也不会被潜在的新进入者所忽视，因为它能够在价格发生变动之前进入市场取得利益，然后在气候变得恶劣时不付任何代价地离开市场。” ?
可竞争市场理论用“次可加性”重新定义了自然垄断。假设m个企业可进入某种产品的生产，如果单一企业生产所有产品的总成本低于多个企业分别生产这些产品成本之和，即若对所有非负的x1,……xm，若有c(x)≤c(x1)+c(x2)+……+c(xm)成立，C代表成本，X代表产出，则表明成本函数C对产出X是次可加的。简单地说，如果一个企业生产整个行业产品的生产成本比两个或两个以上的企业分别生产的成本更低，则这个行业就是自然垄断行业。因此，自然垄断形成的“自然”的或者技术的因素并不一定是边际成本递减，而是成本的次可加性。
根据传统理论，自然垄断企业均具有成本递减的特点，都需要政府管制。但是，可竞争市场理论认为，自然垄断行业并非边际成本一定下降，传统的政府管制超越了应该管制的范围。另外，在可竞争市场上，自然垄断与竞争是相容的。具有成本次可加性特点的自然垄断企业通过价格——产出组合可以寻找到并维持一组使潜在进入者进入的利润为零，而自己的利润不为负的价格，在没有政府市场准入管制的条件下，维持其垄断地位，这种垄断是可竞争的，垄断利润消失，社会福利的增进，政府的价格管制也是没有必要的。
因此，自然垄断不必然导致政府管制，包括市场准入的管制。

三、 寻租理论
政府管制还产生了一系列损害社会福利的实际后果，表现之一就是助长了寻租活动。
寻租是个人或利益集团寻求垄断特权以获得垄断利润或额外收益的非生产性行为。寻租总是与政府行为紧密相关的。当政府介入市场，创造并维持各种垄断特权时，寻求额外收益的个人或利益集团便围绕着垄断权力展开寻租活动，或者鼓励政府建立垄断特权，或者取代别人的垄断特权，或者维持已取得的垄断特权。?
在没有政府市场准入管制的市场结构中，如果自然垄断行业中存在租金，如企业由于拥有某种资源，开发出某种新产品，或者采用某项新技术，其在最初获得经济租金，这必然吸引着对潜在的进入者，导致供给增加，价格下降，生产者的经济租金逐步减少，直到消失。企业在竞争市场上寻求经济租金的行为是一种生产行为，增加了产量，增进了社会福利和消费者剩余。?
在政府介入的市场，对自然垄断进行市场准入管制的条件下，情况发生了变化。对自然垄断的市场准入管制创造了垄断特权，垄断特权可保证垄断者获得垄断租金。能否取得垄断租金关键在于能否取得进入资格，政府是决定者。因此，围绕垄断权利必然展开各种针对政府或政府官员的游说活动，甚至贿赂行为。不增加任何有效产出的寻租活动在一个交易费用不可能为零的社会中是要耗费经济资源的，寻租竞争会导致寻租成本的不断上升和垄断租金的减少，最终使垄断租金全部转化为寻租成本，寻租降低社会福利。?
中国股市就是很好的一个例子，曾经政府对企业上市实行严格的准入制度，这使得股市变成一个寻租场，壳资源紧俏，企业不择手段获得壳资源，投资者也没有必要关心企业财务信息的真实性，监管事与愿违。实行核准制之后，中国股市“寻租场”的性质开始发生转变。　

四、X无效率理论
X效率的概念是利本斯坦（Leibenstein）在1966年提出来的，这指的是企业有效率地配置资源以及选择具有技术效率的生产计划的能力。企业之间的制度竞争最终表现在具有X效率的企业相对容易胜出，具有X-无效率企业相对容易败北。
在宏观资源配置既定的条件下，微观经济主体由于激励不足等原因而无法实现既有资源可能达到的生产可能边界（指技术上的边界），资源配置没有达到最佳效率，由此产生X无效率，这是次可加性带来低成本的可能不能实现，自然垄断常常就是这样一种情形。
在我国，自然垄断是与国家垄断经营相对应的，甚至这是自然垄断的唯一形式，国营的效率是非常低的，有资料表明，全国各种所有制企业的绩效表现从大到小顺序为：私营企业、股份制企业、外商投资企业、其他企业、集体企业、港澳台投资企业、国有企业，自然垄断的X无效率表现的尤其明显。
国有企业坐收垄断利润，缺少必要的监督和激励来将成本降低到能够保证部分可加性的水平上，或实现既定设施的最大化利用，长期效益低下，内耗严重，向社会提供的商品和服务完全不能令消费者满意，其管理者更倾向于非货币的收益，甚至牺牲消费者的效用，根本不能实现较低的社会总成本，可加性是理论上的，没有竞争压力的企业在国际和国内市场上都不会成功。

五、公共物品理论
自然垄断的又一理由是运输、邮电、通信、电力等系统具有外部效应，有公共物品的属性。
公共物品的特点是使用的不排它性和排除他人使用的高成本性。对公共物品的需求信息很难通过市场反映出来，市场失灵。首先，单个消费者通常并不很清楚自己对公共物品的需求和偏好，即使知道也不会如实地说出来。为了少支付或不支付公共物品的使用费用，消费者会低报或隐瞒自己对公共物品的需求和偏好。都有“免费乘车”的倾向，不支付费用而获益。所以我们无法推断出对公共物品的需求并进而确定公共物品的最优数量。
尽管我们实际上难以通过分析公共物品的需求来确定它的最优数量，但可以确定的是市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量，市场机制分配给生产公共物品的资源常常会不足，公共物品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，政府要承担起提供公共物品的职能。
但是，现代经济理论对公共物品的范围有了新的认识。许多公共物品存在拥挤性，在对公共物品的使用人数尚未到达拥挤点时，新增加的消费者对公共物品的使用对其他消费者并无明显影响，而在达到拥挤点之后，新增加的消费者对公共物品的使用将使原有的消费者在使用公共物品时边际成本有显著的提高。也就是说，在到达拥挤点之后，这些物品具有显著的私人物品属性。运输、邮电、通信、电力等系统等都具有这种特点：乘客较多时，乘客对公共汽车的使用存在竞争，汽车过多则引发对公路的过度使用；使用某一通信系统的人超过一定人数时，系统存在服务终端数量不够的问题或超负荷引起的速度降低问题。这种情况在经济发达地区或较发达地区表现得较明显，人们对公共设施的使用存在一定的争夺。另外，随着社会的发展，可以以较低的成本从技术上排除他人对一种物品的使用，区分基础设施的使用者与非使用者（如收费电视、网络与收费公路），将相关的外部效用降至最低，能够比较容易得克服搭便车的问题，人们都需要付费使用这些设施，其公共物品的属性很低，只能说是公益物品。
可见，同样的设施在不同的时间或地点具有不同的经济特性。
从实际经济运行来看，运输、邮电、通信、电力等具有网络拓扑结构的产业可以分为两个基本层次的供应市场。网络的拓扑结构由结点和链接通道组成，“结点”代表着直接供应网络系统相关服务的厂商，消费者是直接从这些结点获得服务的，而“链接通道”则指铁路轨道、通信电缆、电网等设施，是作为基础存在的。结点和链接通道都是实现最终服务所不可缺少的，但两者具有不同的特点。在许多情况之下，经济主体对于链接通道的使用没有竞争性，或者说链接通道更多地表现出外部性与非竞争性，因而更具有公共物品的性质。而消费对结点的使用存在一定的争夺，在经济发达地区尤其如此，现在的技术可以有效地解决搭便车问题，其私人性表现得较为明确。
国家测绘局


关于印发《国家测绘局政府网站内容保障暂行办法》的通知
　　
国测办字[2008]4号


机关各司（室），局所属各单位，各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门：


　　《国家测绘局政府网站内容保障暂行办法》已经局领导审核同意，现予印发，请遵照执行。


　　 附件：局政府网站栏目内容保障方案


　　


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家测绘局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇八年三月二十五日
国家测绘局政府网站内容保障暂行办法

第一条 为进一步加强国家测绘局政府网站（以下简称局网站）建设工作,提高局网站栏目质量,根据国务院办公厅关于加强政府网站内容保障机制建设的精神和我局实际情况，制定本办法。
第二条 局网站是我局电子政务建设的重要组成部分，对于促进政务公开，转变工作方式，提高公共服务水平，加强对外宣传具有重要意义。
第三条 局网站的建设重在内容，网上信息要体现权威性、准确性、全面性、严肃性和时效性。
第四条 局网站内容保障工作应当遵循以下原则：分工负责，合力共建；及时准确，公开透明；强化服务，便民利民。
第五条 局网站按照我局的主要职能和工作内容设置主站、局领导子站、各司（室）子站，并与局所属各单位和各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，计划单列市测绘行政主管部门网站链接。
第六条 局办公室负责局网站的总体建设规划、保障协调，对局网站信息审核发布工作进行指导、监督和管理，对局网站发布的重要信息进行审核。局机关各司（室）按照职能分工负责局网站主站相关内容的审核和本司（室）子站内容收集、编辑、审核、更新、维护等工作。
局领导子站的内容提供、更新和维护工作，由局办公室和局领导主管的司（室）共同负责。
第七条 局管理信息中心承担局网站的建设、管理和维护工作，负责对局所属单位和各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，计划单列市测绘行政主管部门报送局网站的信息进行汇总、编辑、送审并更新。
局所属各单位和各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，计划单列市测绘行政主管部门负责为局网站提供内容保障，并做好本单位网站建设工作。
第八条 局网站内容保障方式如下：
（一）信息报送。信息报送是指局机关各司（室）、局所属各单位和各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，计划单列市测绘行政主管部门（以下简称“各部门、各单位”）的信息员通过网站信息报送系统或指定的电子信箱向局网站报送信息，供局网站选用。
（二）网上抓取。网上抓取是指通过内容采集系统从各有关单位网站上自动抓取已公布的信息，经编辑导入局网站的相应栏目。
（三）子站模式。子站模式是通过统一网站平台建设，使各部门拥有独立的信息发布窗口，实现各部门政务工作与网站工作的有机结合。子站建设由局办公室统一规划，并会同各有关部门、单位共同实施。
（四）栏目共建。栏目共建是局网站与各有关部门、单位合作建设热点专题类和内容相对独立的栏目。栏目共建在局办公室的指导下进行。
（五）网站链接。网站链接包括主页链接和栏目链接。主页链接是将各单位网站的主页与局网站链接；栏目链接是将各单位网站的重要栏目与局网站的相应栏目链接。各单位新增链接由局管理信息中心报局办公室批准后实施。
第九条 各部门、各单位向局网站报送的信息，必须经本部门、本单位负责人审核同意。
第十条 下列信息须经局办公室审核，必要时，由局办公室呈送局领导审定后方可在局网站发布。拟在局网站主站发布的，由局管理信息中心送审，拟在子站发布的，由子站负责司（室）送审。
涉及党和国家领导人有关测绘的指示、批示、讲话、活动的信息；涉及测绘法律、法规、部门规章和重要法规的发布实施的信息；涉及重要地理信息数据公布的信息；涉及国家测绘局与中央国家机关有关部门、军队有关部门、地方人民政府联合发文、合作和工作情况的信息；涉及国家测绘局名义对国内外重大事件表态的信息；涉及国家测绘局主要领导同志重要讲话、活动的信息；涉及国家测绘局名义对测绘重要政策、重大测绘事件的评论、综述的信息；涉及重大测绘违法案件、涉外敏感事件、测绘突发事件和重大事故的信息；涉及重要人事调整的信息。
第十一条 下列信息按局内设机构职责分工，经相关司（室）审核并由司（室）负责人签字后方可在局网站发布：
涉及国家测绘局行政管理职能、基础测绘、国界线测绘、行政区域界线测绘、地籍测绘和其他全国性或重大测绘项目、重大测绘科技项目的信息。
第十二条 第十条、第十一条规定之外的其他信息，拟在局网站主站发布的，由局管理信息中心按照有关规定进行采编和录用；拟在子站发布的，由子站负责司（室）按照有关规定进行采编和录用。
第十三条 审核部门重点从政治上、政策上和提法上对信息进行审核把关。未经审核的信息一律不得在局网站发布。
第十四条 各部门、各单位要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》以及国家测绘局有关政府信息公开的规定，主动将应当公开政务信息上网发布。机关各司（室）要不断充实和及时更新本司（室）子站内容。
第十五条 按照国家测绘局有关政府信息公开的规定须在局网站发布的各类信息，原则上自形成之日起2个工作日内报送局网站，重大事件信息要根据实际情况及时报送。
局管理信息中心对重大事件信息应当在接到审核稿件后2小时内上网发布。
第十六条 局机关各司（室）可根据工作需要，对子站设置以及具体栏目提出调整意见，经局办公室审核同意后由局管理信息中心调整。
第十七条 各部门、各单位要明确1名网站信息员负责，及时、准确、全面地收集、整理、报送本单位的有关信息。
网站信息员应当具有较高的政治素质和信息意识，并具有较强的文字表达能力。网站信息员对编报的信息应在内容筛选、文字加工、核对等环节严格把关，确保信息质量。
第十八条 各部门、各单位领导要支持本部门、本单位网站信息员开展工作，在参加会议、情况调研、资料搜集等方面为其提供必要的条件。
第十九条 各部门、各单位要严格执行国家保密管理规定，杜绝在局网站上报送和发布涉密信息。
第二十条 局办公室要及时举办内容保障工作的相关培训，定期组织对各单位、各部门信息上网量、时效性和访问量进行评估，评估结果报送局领导并通报各单位和部门。
第二十一条 局办公室根据网站信息员的工作成绩，评选出年度优秀网站信息员并给予奖励。
第二十二条 本办法自印发之日起施行。

附件：

局政府网站栏目内容保障方案

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