国家旅游局


关于加强监督管理规范旅游市场秩序的工作意见

各省、自治区、直辖市旅游局（委）：
　　改革开放以来，我国旅游业持续快速发展，旅游市场秩序总体规范有序，但也出现了“零负团费”、“挂靠承包”、强迫消费等影响旅游市场秩序和旅游业健康发展的问题。为加强监督管理，进一步规范旅游市场秩序，不断提升旅游服务质量，制定本工作意见。
　　一、指导思想和目标原则
　　（一）指导思想。以建设人民群众更加满意的现代服务业为目标，按照“引导与规范结合、准入与退出结合、服务与监管结合、治标与治本结合”和“往深处抓、往实处抓”的总体要求，切实履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，针对突出问题，采取有效措施，促进我国旅游市场规范有序。
　　（二）工作目标
　　1．年度工作目标。2011年，通过对各地区、各重点城市和重点领域、重点环节开展专项治理，使“零负团费”、“挂靠承包”、无资质经营旅游业务、欺诈和强迫游客消费等行为得到有效遏制，旅游企业诚信经营和旅游服务质量有所提高。
　　2．中期目标。力争在“十二五”期末，基本解决旅游市场秩序和服务质量方面存在的突出问题，游客满意度明显提升，游客投诉率明显降低，重点城市的“一日游”等周边游市场问题明显减少，全国旅游市场秩序状况明显好转。
　　3．长期目标。力争到2020年即我国成为世界旅游强国之际，全国旅游市场规范有序，旅游服务质量全面提升，监督管理工作坚强有力。
　　（三）工作原则
　　1．依法监管、依法治理。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构深入贯彻依法治旅、以法兴旅方针，按照法定授权认真履行旅游市场监督管理工作职责，严格依据法律法规开展旅游市场监督检查和违法违规行为行政处罚。
　　2．全面规范、突出重点。各地区、各重点城市、各旅游企事业单位要认真贯彻落实国家旅游局的工作部署，着眼全面治理和逐步规范，根据全行业的重点任务和本地区、本城市、本单位的实际，确定各个阶段治理解决的重点问题和监督管理的重点工作。
　　3．标本兼治、持续深入。将集中力量解决旅游市场秩序方面存在的突出问题、尽早尽快见到成效，与针对问题根源改革体制、建设完善制度和机制有机结合起来，使加强监督管理规范旅游市场秩序工作持续深入。
　　4．协调配合、共同监管。各级旅游行政管理部门要注重协调各方面力量，争取党委、政府的重视和支持，加强部门、地区、城市间的协调配合，形成按照职责实施监督管理与各地区和各城市及其有关部门统一行动、共同规范旅游市场秩序的工作格局。
　　二、主要任务
　　（一）遏制、扭转“零负团费”低价操作模式。深入研究“零负团费”形成的原因、关键环节，针对重点、焦点、热点、难点问题，采取切实有效的治理办法和措施。要加强与工商等部门的协作联动，加强对旅游广告的指导规范，集中力量检查治理以低价旅游广告招徕游客问题，鼓励社会各界举报发布不实旅游广告行为。要求旅游企业和从业人员严格执行《侵权责任法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《价格法》、《广告法》、《旅行社条例》等法律法规，摈弃低于成本的旅游宣传、招徕和组织接待，抵制旅游商店、旅游景区严重质价不符和高价格、高“回扣”的经营行为。建立案件督察、督办机制，开展重点案件及相关部门转办案件的督察、督办。进一步开展“品质旅游、伴你远行”宣传，通过中央和省区市电视台的大众栏目开展品质旅游的公益广告宣传，通过互联网、电视、广播、报刊等广泛、深入、连续开展品质旅游宣传，积极探索开展品质旅游宣传教育进社区、进课堂活动，在培育、强化国民旅游意识的同时，大力倡导品质旅游、文明旅游、安全旅游，引导、帮助游客识别、抵制低价团。
　　（二）加强合同监管，制止欺诈消费和强迫消费。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要会同工商等有关部门，加强对旅游合同的监督检查，要求旅行社按照《合同法》、《旅行社条例》等法律法规与游客签订旅游合同并严格履行，对不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为及时依法查处。要会同工商、物价、质检、商务等部门，依据法律法规和部门职责分工，从快查处有关欺诈、强迫游客购物和参加另行付费旅游项目行为，重点是打击强迫购物、价格虚高和假冒伪劣等严重损害游客权益的违法行为，加强协调配合，确保调解和处罚效果、效率。要依据《旅游投诉处理办法》，将及时认真查处有关欺诈、强迫游客购物和参加另行付费的旅游项目，旅游购物和自费项目严重质价不符、质次价高，以及违反合同约定“加点”、“减点”、“换点”和压缩合同约定的游览时间等投诉案件作为工作重点，披露典型案例及其查处情况、结果，公布主要责任单位和责任人。
　　（三）全面治理旅行社部门承包、挂靠经营。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要依据《旅行社条例》及其实施细则等，积极引导旅游企业规范经营，对服务网点从事招徕、咨询以外的活动，对旅行社除接待委托和招徕委托外准许或者默许其他企业、团体或者个人以自己的名义从事旅行社业务经营活动，对旅行社准许其他企业、团体或者个人以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务等转让、出租、出借、受让、租借许可证等行为，坚决依法查处。
　　（四）加强对“一日游”等城市周边游市场的治理整顿。要充分发挥城市旅游市场综合治理、联合执法等工作机制的作用，党委、政府统一组织领导和督促指导，各部门分工负责和相互配合，突出重点、抓紧抓实，攻坚克难、敢于碰硬，标本兼治、持之以恒。重点城市尤其要注意防止“一日游”等城市周边游市场秩序状况出现反复。各重点城市要继续加强“一日游”等城市周边游的提示宣传和引导服务工作，加强面向游客和公众的公共信息服务，提示游客注意防范陷阱和依法维权，及时披露违法违规经营服务信息，尽快解决旅游信息不对称问题，充分发挥游客、公众、舆论信息监督防范的功能作用。
　　（五）依法查处无许可、无资质经营行为。各级旅游行政管理部门和饭店游船星级评定机构、景区等级评定机构，要依据标准和规范，及时查处假冒饭店和游船星级、景区等级等资质开展宣传招徕和经营等违规行为。各级旅游行政管理部门要会同工商、公安等部门，依法打击未取得旅行社业务经营许可证经营旅游业务、未取得导游证从事导游服务、未取得旅游客运资质从事旅游客运等行为，加强对旅游企业无许可、无资质广告宣传的监督检查和不规范广告宣传行为的治理，加强对旅行社及其分社和服务网点的监督检查，严厉打击旅行社及其分支经营服务机构超范围经营、无许可经营行为。要按照国家旅游局的部署，全面开展试行旅行社委托代理招徕旅游者业务工作，及时研究分析有关问题，总结交流成功经验，推动这一改革的全面和持续深入。
　　三、主要工作措施
　　（一）制定工作方案。各省级和重点城市旅游行政管理部门要根据本地旅游市场秩序状况和加强监督管理的需要，按照全国规范旅游市场秩序工作的统一部署和要求，认真研究制定并实施切实可行的工作方案。
　　（二）监管监察互动。各级旅游监督管理机构要与同级旅游监察部门建立监管和监察工作互动机制，将规范旅游市场秩序与行风建设结合起来，形成工作合力，加强对规范旅游市场秩序工作的监督指导和行政监察，加大对旅游监督管理和行政执法工作的监督力度。
　　（三）强化检查处理。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要加强对旅游市场秩序的监督检查，严格按照有关法律法规查处违法违规行为，分层分级分时段抓一批违法违规典型案例，及时据实公开发布查处进展、阶段性成果和结案情况等信息。
　　（四）加强诚信建设。要将违法违规企业和人员信息记入诚信档案，并可以建立黑名单，坚决把不良业者淘汰清理出旅游行业。要建立重大案件督办台账制度，对国家旅游局及有关部门转办或造成重大社会影响的案件，实行一案一账，督促、指导有关旅游行政管理部门及旅游质监执法机构及时依法办理，并通过媒体及时和定期公布黑名单及重大案件办理情况。
　　（五）形成动态机制。要依据《旅行社条例》等法律法规和标准规范，及时认真地受理设立许可、备案和星级（等级）评定等职责，实现工作的程序化、规范化、正常化，确保行业进入渠道畅通。同时，要在加强对星级饭店、星级游船、A级景区、旅行社和导游资格监督检查的基础上，加大对不符合条件、达不到标准旅游经营单位和服务者的淘汰力度，形成科学合理的旅游行业准入退出动态运行机制。
　　（六）延伸监管服务。要密切关注旅行社、饭店、景区的新业态发展，如加盟、连锁等网络化经营和互联网旅游，在深入调查研究的基础上，根据实际需要，建立制度，采取措施，实施监管服务。
　　四、主要工作要求
　　（一）统一认识、明确任务。加强旅游市场秩序监督管理工作，是新时期国家赋予旅游行政管理部门的主要工作职责。市场秩序直接影响到旅游服务质量和游客的权益，直接关系到将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略目标和任务。加强监督管理规范旅游市场秩序是全面提升旅游服务质量、切实保障游客权益、促进我国旅游业持续健康发展的迫切需要。
　　（二）广泛动员、全面部署。各级旅游行政管理部门要进行深入广泛的宣传动员，营造氛围和声势，面向行业和公众宣传解决旅游市场秩序突出问题的重要性和紧迫性，引导游客理性消费，自觉抵制“零负团费”、非法经营、强迫消费等行为，号召广大从业人员检举揭发有关违法违规行为。各级地方旅游行政管理部门要在年度工作计划安排和研究编制“十二五”规划及长期发展规划中，突出监督管理规范旅游市场秩序工作，采取有效的对策措施，进行系统全面的部署安排，确保工作深入、全面、持久地开展下去。
　　（三）加强指导、狠抓落实。各级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构要针对规范旅游市场秩序工作的重点、难点，采取对策措施，加强监管，要通过对重点案件的督察和督促，指导下级旅游行政管理部门及旅游质监执法机构切实依照相关法律法规做好规范旅游市场秩序工作。要发挥旅游纪检监察机关的作用，对旅游行政管理部门和相关部门有法不依、有令不行、有禁不止、推诿拖延、行政不作为甚至包庇、袒护违法违规者等行为，要依照纪律和法规予以严肃查处，扭转一些地区、一些单位对旅游市场“不敢管、不愿管、不会管、不配合、管不了”的状况。
　　（四）形成机制、加强协调。各级旅游行政管理部门要高度重视加强监督管理规范旅游市场秩序工作，要向政府建议建立健全旅游市场监督管理的联合工作制度，各部门、各方面在政府的统一组织领导下各司其职，各负其责，分工合作，密切配合，形成合力，共同治理。
　　（五）强化考核、及时总结。各级旅游行政管理部门要按照本意见，结合本地规范旅游市场秩序工作需要，建立工作任务目标分解考核制度，及时组织开展检查、督促，定期进行考核和表彰、奖励或批评、惩处，认真总结和及时交流工作情况和经验，鼓励先进，鞭策后进，推动工作扎实和持续深入地开展下去。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家旅游局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年二月二十四日

国家教委办公厅


教育系统内部审计工作考核办法（试行）
国家教委办公厅



第一条 为了加强教育系统内部审计工作的考核，推动《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》和国家教委第24号令《教育系统内部审计工作规定》的贯彻落实，促进教育系统内部审计制度的健全和工作水平的提高，特制定本办法。
第二条 教育系统内部审计工作考核的对象为各级国家审计机关派驻教育主管部门的审计机构和教育系统各级内部审计机构及其所在部门和单位。
第三条 教育系统内部审计工作的考核，以建立健全内部审计制度、开展内部审计工作的情况为内容，以《中华人民共和国审计法》和审计署、国家教委关于内部审计工作的规定为依据，以百分制评定考核的结果。
考核的具体内容和结果的评定，按《教育系统内部审计工作考核项目与评分标准》（见附1）执行。
第四条 教育系统内部审计工作考核的方法和程序是：
1、自查。各级教育审计机构及其所在部门和单位按照本办法第三条的规定，在每年年终时逐项进行自查，填写《教育系统内部审计工作考核表》（见附2），经本部门、本单位主管审计工作的领导审签后，连同本年度工作总结一并上报上一级教育主管部门及其审计机构。
2、考核。上级教育主管部门及其审计机构对下一级教育部门、单位及其审计机构的自查结果进行审查，组织考核。每年至少要对1／3的下一级部门、单位及其审计机构，按照本办法第三条的规定，组织一次全面的或有重点的考核。在考核中可以组织工作性质和职责相同的部门和单
位进行互查，其结果可作为评定考核的依据。考核和互查均需填写《教育系统内部审计工作考核表》。
3、反馈。考核小组对考核结果进行综合分析，向被考核的部门和单位及其审计机构反馈，肯定成绩，指出不足，提出改进的意见和建议。
4、小结。对考核情况和结果进行小结，在应考核的范围内加以通报，并上报上一级教育主管部门及其审计机构。
第五条 教育系统内部审计工作的考核，应当坚持考核与整改相结合、表彰奖励与批评帮助相结合的原则。
被考核的部门和单位及其审计机构，应对自查中发现的问题和考核反馈指出的问题及提出的意见，认真进行研究，采取切实措施加以解决和改进，并将整改措施和结果及时上报上一级教育主管部门及其审计机构。
上一级教育主管部门应根据考核结果，确定被考核部门和单位内部审计工作的等级：85分以上的为一等，61至84分的为二等，60分以下的为三等。对评为一等的部门和单位及其审计机构应进行表彰和奖励，对评为二等的应帮助提高，对评为三等的应加以批评，限期解决存在的
主要问题。今后只有连续两次经考核或自查被评为一等的部门和单位及其审计机构，方具备评选全国或全国教育系统内部审计工作先进单位和内部审计工作先进集体的资格。
第六条 教育系统内部审计工作的考核，必须坚持实事求是的原则，务求实效，切忌形式主义。一经发现弄虚作假、敷衍塞责等情况的，应通报批评，并取消其三年内参加评选先进的资格。
第七条 本办法自下发之日起实行。审计署驻国家教委审计局此前下发的考核办法同时废止。
附：1、教育系统内部审计工作考核项目与评分标准
2、教育系统内部审计工作考核表（略）

教育系统内部审计工作考核项目与评分标准
一、高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构的考核项目与评分标准
（一）内部审计机构设置情况（满分10分）
按规定设置独立的、与本部门本单位财务机构相同级别的内部审计机构的，10分；独立设置内部审计机构但未与本部门本单位财务机构同级的，6分；将内部审计机构与其他机构合署办公，但能相对独立开展工作的，2分；将内部审计机构与其他机构合并，不能独立开展工作的，或
按规定应设内部审计机构但未设的，0分。
（二）审计队伍建设情况（满分15分）
1、在校全日制学生5000人以上的大学、独立设置的学院和高等专科学校，配备5人以上的专职审计人员的，以5人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
在校全日制学生5000人以下的大学、独立设置的学院和高等专科学校以及大型教育企事业单位配备3人以上的专职审计人员的，以3人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
按规定应配备专职审计人员但未配备的，0分。
2、具有中、高级专业技术职务的专职审计人员达到半数以上的，2分；未达半数的，1分；无中、高级专业技术职务的，0分。
3、建立并认真执行审计人员学习制度、培训制度、考核制度的，3分；有制度但执行一般的，1分；无制度的，0分。
4、积极组织审计人员开展审计理论研讨，总结实践经验，每年有两篇以上的论文或研究报告在省级以上（含）公开或内部刊物上发表或被上级部门采用的，3分；在省级以上（含）公开或内部刊物上发表或被上级部门采用一篇的，1分；无成果的，0分。
5、审计人员遵守守则，勤政廉政的，2分；当年发生违纪问题的，0分。
（三）对内部审计工作实施领导的情况（满分15分）
1、由本部门、本单位主要行政负责人直接领导并具体分管，或由该负责人直接领导、其他行政负责人协助分管的，5分；由本部门、本单位主要行政负责人直接领导，但由其他非行政负责人协助分管的，3分；本部门、本单位主要行政负责人不直接领导，而由其他行政负责人直接领
导的，2分；本部门、本单位主要行政负责人不直接领导，而由其他非行政负责人直接领导的，1分。
2、本部门、本单位不分管内部审计工作的其他党政负责人重视、关心和支持内部审计工作的，4分；一般的，2分；有人排斥、非难、阻碍内部审计工作的，0分。
3、直接领导和协助分管内部审计工作的负责人全面认真地履行国家教委第24号令第10条所规定的6项职责的，6分；某项或某几项职责未能履行或虽做工作但效果较差的，则每项应从6分中扣除1分；因为失职而发生重大失误、造成严重后果的，则每一失误应从6分中扣除2分
。
（四）内部审计工作的条件状况（满分10分）
1、内部审计机构和审计人员履行职责及审计人员培训所必需的经费能够加以保证的，2分；基本可以保证的，1分；不能加以保证的，0分。
2、审计人员的待遇、职务评聘和生活等方面的实际困难和问题得到较好解决的，2分；情况一般的，1分；不加关心，该解决且能解决但不予解决的，0分。
3、根据本部门、本单位的财力，积极为内部审计机构和审计人员履行职责配备必需的设备的，2分；情况一般的，1分；有条件而不予配备的，0分。
4、研究财经工作的会议和其他有关会议，能通知内部审计机构派人参加的，2分；时而通知时而不通知的，1分；从不通知的，0分。
5、认真宣传内部审计工作，使各部门和广大群众积极支持和配合内部审计工作开展的，2分；情况一般的，1分；发生严重干扰内部审计机构和审计人员履行职责的事件而不及时处理的，0分。
（五）内部审计工作开展情况（满分50分）
1、规章制度建设情况（满分10分）
（1）结合本部门、本单位的实际，制定了实施国家教委第24号令具体办法的，4分；未制定的，0分。
（2）制定了操作性较强的内部审计工作规章制度累计4个以上的，以4个4分为基础，每多1个加1分，每少1个减1分；未制定的，0分。
（3）制定并认真执行内部审计工作质量控制办法和岗位责任制的，2分；制定但未认真执行的，1分；未制定的，0分。
2、完成审计工作的情况（满分20分）
（1）完成年度工作计划的情况（满分5分）
全面完成年度工作计划的，5分；完成80％以上的，3分；完成60％以上的，1分；完成不足60％的，0分。
（2）完成领导交办任务的情况（满分5分）
如期完成本部门、本单位领导和上级部门交办的审计任务的，5分；其中有一项未完成或两项未按期完成的，2分；两项以上未完成或三项以上未按期完成的，0分。
（3）审计工作质量情况（满分8分）
审计工作质量较高，即能严格按照内部审计准则和业务规范进行审计（1998年前只要求能严格按照国家教委第24号令第四章所规定的内部审计工作程序进行审计），做到查清事实、分清是非、定性准确、处理恰当、遵守程序，认真贯彻“一审二帮三促进”原则的，8分；未完全
达到以上要求，审计质量一般的，4分；两项以上（含）审计工作出问题，发生重大失误、造成严重后果的，应倒扣2分。
（4）审计档案建立情况（满分2分）
审计档案建立及时，资料完整，装订整齐的，2分；一般的，1分；未建立的，0分。
3、开展审计调查的情况（满分5分）
能按国家教委第24号令第18条的要求，开展两项以上的重要事项的审计调查，并审计调查报告被本部门、本单位领导或上级部门采用的，5分；只进行了一项审计调查，但审计调查报告被本部门、本单位领导或上级部门采用的，3分；进行了审计调查，但审计调查报告未被采用的
，1分；未进行此项工作的，0分。
4、实行审签的情况（满分2分）
完成国家教委第24号令第20条所规定的审签任务10项以上，并能做到严格、准确、及时的，2分；完成10项以下的或质量一般的，1分；未进行这项工作或质量出问题、造成严重后果的，0分。
5、开展咨询服务的情况（满分3分）
积极开展此项工作，提供10次以上咨询服务的，3分；提供10次以下的，1分；未开展此项工作的，0分。
6、审计决定、审计意见书和审计建议落实情况（满分5分）
能全面落实的，5分；80％以上能落实的，3分；落实不足80％的，0分。
7、开展计算机审计的情况（满分5分）
半数以上专职审计人员能使用计算机作辅助工具的，5分；只有个别人会使用计算机作辅助工具的，2分；无人会使用计算机的，0分。
二、教育主管部门及其审计机构的考核项目与评分标准
教育主管部门及其审计机构的考核项目，除与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构的考核项目相同以外，还应考核对本地区教育系统内部审计工作进行指导和监督的情况。
各项考核的评分标准是：
（一）内部审计机构设置情况、对内部审计工作实施领导的情况和内部审计工作条件状况的评分标准，与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构同。
（二）审计队伍建设情况的评分标准，除审计人员的配备外，其余与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构同。
审计人员配备的评分标准为：省级教育主管部门配备5人以上专职审计人员的，以5人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
地、市级教育主管部门配备3人以上专职审计人员的，以3人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
县级教育主管部门配备2人以上专职审计人员的，以2人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
按规定应配备专职审计人员但未配备的，0分。
（三）内部审计工作开展情况的评分标准，除完成审计工作的情况外，其余与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构同。
完成审计工作情况的评分标准为满分12分：
1、每年完成5项以上审计任务的，以5项5分为基础，每多1项加1分，每少1项减1分。
2、审计工作质量较高的，7分；一般的，4分；两项以上（含）审计工作出问题，发生重大失误、造成严重后果的，应倒扣2分。
（四）对本地区教育系统内部审计工作进行指导和监督的情况（满分8分）
1、全面履行国家教委第24号令第11条所规定的6项职责的，6分；某项或某几项职责未能履行或虽做工作但效果较差的，则每项应从6分中扣除1分；因为失职而发生重大失误、造成严重后果的，则每一失误应从6分中扣除2分。
2、每年至少召开一次本地区教育审计工作会议的，2分；隔年召开一次的，1分；三年以上不召开的，0分。
三、加分
（一）本部门、本单位当年被评为全国或全国教育系统内部审计工作先进单位的，加5分；被评为省、自治区、直辖市、计划单列市或其教育系统内部审计工作先进单位的，加3分；被评为省级以下或其教育系统内部审计工作先进单位的，加2分。
（二）教育系统内部审计机构被评为全国或全国教育系统内部审计工作先进集体的，加5分；被评为省、自治区、直辖市、计划单列市或其教育系统内部审计工作先进集体的，加3分；被评为省级以下或其教育系统内部审计工作先进集体的，加2分；被本部门、本单位评为先进集体的
，加2分。
（三）能按规定的要求，及时向上一级部门报送计划、总结、重要的审计报告和审计调查报告等材料，及时填报有关报表的，加5分；不能及时上报的，2分；所报材料和报表不合要求的，1分；从不上报的，0分。



1996年11月15日