涉诉上访现象的法理分析

彭德才

一、民众涉诉上访法理基础及政法传统
涉诉信访，一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院反映情况，提出意见、建议和要求，依法应由人民法院处理的活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。
各级法院每年都要接待大量的公民的来信来访，据统计，1993年至1997年最高人民法院共处理和接待来信来访54万件次，2001全年共处理和接待来信来访15万件次，2003全年共处理和接待来信来访12万件次，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件次。长年来各级法院也始终把减少信访数量作为其奋斗的一个目标，这是法院的一项重要而繁杂的工作。早在1957年7月2日，最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲：“这(接待信访申诉)是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”近半个世纪后，现任最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”同时，对于上访民众来讲，上访也并非一件易事，并非一定就意味着能“得到一个说法”。但是涉诉上访却依然如火如荼，这有其深刻的原因。
（一）涉诉上访的宪法基础
现行宪法明文规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复”。 由此可见，信访权（包括涉诉信访权）是国家赋予人民的宪法性权利，信访是一种行使宪法规定的权利义务的方式，作为国家审判机关，接待信访是它的义务。根据现行宪法，信访权可以分为两大类：一是批评建议的权利，这是公民参与社会与国家管理的权利。一是控告、申诉、检举的权利。由此可知，我国的信访权具有双重的意义：首先，它是重要的公权利；另一面，信访权具有保障私权的性质，公民通过信访权的行使主张私权利的存在并寻求司法救济。
（二）涉诉信访制度体现了党的工作路线
涉诉信访是我党基本工作路线在司法领域内的体现，新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线，一是司法的实事求是原则。 首先就司法的群众路线而言，它的实质在于强调，任何司法官员，无论级别高低都应当不拘泥形式，与群众直接接触。早在延安时期，毛泽东就曾对时任陕甘宁高等法院院长的谢觉哉讲，司法也应大家动手，不要只靠专问案子的推事、裁判员，还有一条规律：任何事都要请教群众。 走群众路线正是人民司法的传统之一。新中国第一任最高法院院长沈钧儒讲：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；因而群众路线是人民司法的一个基本问题。” 其次，就司法的实事求是原则而言，人民司法承认存在错案，要求“有错必纠。”1952年彭真在政法干部训练会议上强调：“我们要坚持以事实为根据，法律为准绳，发现冤案、错案就纠正。” 既然我们承认客观上有“错案”，那么在来信、来访中，当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉，是“法院发现错判案件的送上门来的材料”。 也正在此历史基础支撑下，信访被认为是人民司法的具体举措而取得合法的制度地位。
二、涉诉上访现象的原因考察
前述的法理基础及政法传统表明，民众上访不但有其合法性，而且有利于司法建设，这是涉诉上访得以被许可存在的前提条件。但是，涉诉信访洪峰现象的出现仍有其他多方面的原因。
（一）社会转型与涉诉上访
现今，我国正在经历由单位社会向契约社会的转型，这种转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，由单位社会里权力服从关系转向契约社会中人们平权的关系。因此也就产生了第二个变化：纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中，由于主要的关系是权力服从关系，这种关系中发生纠纷的概率相对低，纠纷即使产生，外化出来的也很少，走出单位的纠纷就更少。契约社会则不然，在契约型社会里，由于人的关系是平等的权利关系，双方发生纠纷的概率本身就很大，再加上双方是平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决；失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降，纠纷便大量由基层向上传递。 在这外化出来的纠纷中，相当一部分被诉至法院，法院解决纠纷的数量随之大大增多，涉诉上访的数量也就因此增多。
（二）公民传统观念、法律意识与涉诉上访
涉诉上访与我国民众的传统思想观念、法律意识也存在密切的联系。第一，朴素的刑罚报应观影响着涉诉上访。“以牙还牙、以眼还眼、杀人偿命”的观念至今仍影响我国的普通民众，在刑事涉诉上访案件中，尤其是死刑涉诉上访案件中，许多刑事被害人因为法院的判决与其内心期望的刑罚存在差距而走上上访的道路。
江西省上饶县的付某因为其女付某某在深圳打工时被杀，案犯祝某在深圳中院一审被判死刑，广东省高院二审时改判死缓，付某对此坚决不服，先后赴京上访13次。江西省铅山县的颜某因其妻子被杀，因法院未判处罪犯许某死刑及民事赔偿未执行到位而上访。
第二，清官情结影响着涉诉上访。我国古代虽然也有较为完备的法制，但却从来没有成为调整社会关系和治理国家的主导力量，主要是依人而治，靠当权者的贤能和权威来治理国家，法律则成为权力者的工具。普通民众则渴盼“青天”，把权利的申张和正义的实现寄托在贤明的领导人和好的干部身上，他们也许不大相信法律，却都相信清官。清官意识在人们的内心深处扎了几千年的根，直到现在也难以舍弃挥却，并在信访活动中得到了集中体现，如己经进入司法程序的案件，当事人希望通过信访来加重其胜诉的筹码。清官情结同时也坚定了上访者的意志。
四川威远县的朱某,为要回原属于自己的几间老屋,不服威远县法院判决,持续25年不断上访，她逢人便说:“我相信党的实事求是,相信法律的公正。
第三，不断增强却朦胧的法律意识影响着涉诉上访。我国公民民主意识和法律意识在不断增强，公民要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强，但是由于许多公民的朦胧法律意识和法律知识水平所限，不知应如何通过法律途径来维护自身的合法权益，这便使得群众维护自身合法权益的愿望通过信访渠道反映出来。加之我国自古以来的就有“惧讼”和“仇讼”的思想，群众习惯于通过行政手段解决纠纷，而不愿通过司法途径来解决矛盾纠纷。
（三）弱势司法与涉诉上访
涉法信访存在的一个重要原因在于“弱势司法”。“弱势司法”与司法权威缺失及诉讼成本高昂存在密切关联。
现阶段，我国的司法权威观念在普通百姓心中远未确立，这是与我国法院制度设置的不完善，法院的地位不独立于行政机关，司法不公，我国的民族传统与精神没有法治传统等诸多因素是分不开的。首先，法院制度设置的不完善。其一，法院地方化。所谓法院的地方化，是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方，不属于中央的一种司法体制模式。其二，司法模式行政化。这表现为法院内部审判业务运作模式的行政化、审判委员会审批制、法官之间的等级制以及上下级法院关系行政化等方面。其次，司法不独立。司法权的行政化、司法权的地方化、地方保护主义以及法院内部管理制度混乱等因素致使司法权在实际运作过程中难以实现真正的独立。复次，司法不公。司法公正是司法权威得以存在的前提条件，源于裁判者本身的素质等原因，在立案、审理、裁决、执行阶段司法不公、枉法裁判的现象仍然十分常见，这种现象致使民众对司法产生不信任感。再次，传统的人治观念、畏法厌讼、惧法耻讼观念也影响着司法权威的确立。
高昂的诉讼成本也迫使许多民众走上上访的道路。下面的案例对此可作一个充分的说明：
一打工者甲因劳动争议选择了仲裁，首先支付仲裁费 380 元，律师费 1000元；然后对仲裁结果不服，遂向法院起诉，支付律师费 1500 元，诉讼费 600 元；之后，又对一审判决不服，提起上诉，支付上诉费 60 元，律师费 3500 元。总计 7040 元（不计交通、住宿等其他费用），并耗时 16 个月才解决。这些花费对一般家庭来说应该是个不小的数目了，但是如果采取上访的途径，这些花费就根本不存在了，而且很可能处理得更快。另外，由于种种原因，现实中司法途径的公正性也很难得到保障，或者至少当事人心目中的“正义”很难实现。所以，在这种情况下，无论是从经济效益上，还是从正义诉求上，都迫使当事者选择了上访之路。
（四）强势信访与涉诉上访
随着单位社会解体的加速，新的社会纠纷大量产生，由于上述公民清官情结、畏讼耻讼、诉讼成本高昂、司法权威缺位等原因，大量的矛盾被反映到了信访部门，这就形成了新的上访热。上访热导致至少以下两个结果：一为信访机构增多，包括法院在内的各级各类的机关内部都成立了信访机构；二为信访机构权利增强，信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。信访机构增多和信访机构权力增强导致民众信访越来越有实效。有实效的上访信息又刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加，上访人数增加的压力促使信访机构提高效力，并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来，强化信访的努力在各地都存在，这一趋势使信访机构权力不断增加，信访与权力评价的关联度日益加深，信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出，信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情：一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利，这使许多受到侵害的良善公民走向信访；二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一些人(不是全部)通过上访取得了在制度内无法获取的利益。 由此产生下面这个怪圈：
上访洪峰→影响社会和谐→预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标→投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强→民众上访成功几率加大→成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多→对上访的投入继续加大→上访更有实效→更多的上访→最终形成了无法解决的上访洪流。
三、应对涉法涉诉上访的对策
（一）树立司法权威
现在的司法本身存在问题，这是涉诉上访大增的原因，但是，不是主要的原因。涉诉上访频发的主要原因不在于审判本身，而在于法院的生态环境不好。社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这从两个方面推动涉诉上访：一是当事人对法院判决公正性的怀疑，二是对法院的裁判心存改判的预期。如果法院的判决是最终的，还有谁到法院外去寻求救济？因此，必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力，在法治国家，纠纷问题由法院按法律说了算，没有其他可行之道。 同时，积极推动司法改革，理顺司法体制，合理设计审级结构，有条件的实行三审终审，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量。
（二）准确定位涉诉信访制度的功能
实际上，我国的信访制度已经陷入了一个十分尴尬的境地。一方面国家认同信访制度是我国最基本的民意表达制度，承认信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利，其价值取向是为人民服务和保障公民的合法权益。另一方面又一再强调社会的安定团结和稳定的大局，把各种问题解决在基层，在社会稳定的统一目标下，想尽一切办法阻止越级上访、集体上访、重复上访，尤其是重大节庆和会议期间的赴京上访，以信访量的多少为各地方政府排序，将大幅度减少信访量作为社会稳定的考核指标。那么信访制度的设立到底是以弘扬公民民主政治权利、解决社会进程中所暴露出来的问题为己任呢，还是以减少乃至消除这种中国特色的信访现象，维护稳定为主要工作目标呢?实际情况是我们信访工作部门两种自相矛盾的工作都要做，这种矛盾无疑使信访制度在功能上陷入模糊。此外，信访制度的非规范性、非程序性、非专业性、结果的高度或然性等弊端也饱受学者诟病。对于信访制度所暴露出来的问题，学界存在三种改革的建议：一为加强信访功能说，二为取消信访制度说，三为单纯信息传递机构说。笔者赞同第三种观点，如前所述，强化信访只会导致更大的信访洪峰；信访制度也不能立即废除，它有其深刻的法理及政策基础，在当前也具有重要的现实价值，试图在短期内废除信访制度的想法根本不具有任何现实可能性。正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。


参考文献
左卫民、何永军：《政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第114页。
谢觉哉传编写组：《谢觉哉传》，北京：人民出版社社，1984年版，第91页。
沉钧儒：《沈钧儒文集》，.北京：人民出版社，1994年版，第661页。
彭真：《.论新中国的政法工作》，北京：中央文献出版社，1992年版，第73页。
董必武：《董必武法学文集》，北京：法律出版社，2001年版，第409页。
周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2006年第1期，第38页。
何光照：《上访上访，25年未停止》，载《法律与生活》，2001年第4期。
周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2006年第1期，第39页。
周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2006年第1期，第47页。

构建符合科学发展观要求的基层检察院班子


冯兴吾

基层检察院领导班子配备的完成并不等于新的领导体制有效运行，这其间有一个探索完善的过程。同时，也有些比较明显的问题需要思考探索:一是分工问题。分工不是“切蛋糕”，不能简单化、教条化、生硬化。二是议事程序问题。理论上基层检察院党组成员可直接把议题拿到党组会上讨论，但事实上弱化了议事酝酿和决策缓冲环节。三是议事质量问题。职能的强化与会议事质量不高的矛盾更加突出，议事的规范性与党组班子的结构是影响议事质量的关键因素。因此，基层检察院领导班子要从全局的高度、以发展的眼光、统筹的思路加强基层检察院领导领导班子的制度建设。
一、构建科学合理的分工机制，形成各尽其责、团结和谐的良好氛围。
基层检察院党组分工，基本上是本着不交叉重叠的原则。基层检察院党组对事关全局的重大问题要行使好决策权，要集中精力抓好党建工作，在扩大党的工作覆盖面、提高党建工作质量上下功夫。基层检察院党组分工要充分考虑班子成员的性格、年龄、能力、经历等个性因素，还要考虑工作衔接，尽力做到人岗相宜、各得其所、各尽其能、各展其才。同时，要注意尽量上下对应，以利于纵向领导线条清晰、体系贯通。分工是相对的，合作是绝对的。分工负责是为了更好地加强和改进党的集体领导。要特别注意强化基层检察院班子成员的大局意识、团结意识、协调意识、合作意识，要强化基层检察院一把手的民主意识，通过加强教育培训和完善决策机制，形成各尽其责抓工作、团结一心谋发展的党内和谐的良好氛围。
二、构建规范长效的学习机制，形成不断学习、不断提高的良好氛围。
加强基层检察院班子的思想政治建设，首先要加强基层检察院党组领导干部的学习教育培训，重点要提高班子和领导干部的学习能力。要不遗余力地抓好领导干部的培训轮训，坚持用科学发展观、构建和谐社会等重大战略思想武装干部头脑。探索建立基层检察院一把手、重要岗位干部强化培训机制和自助式、订单式培训机制。以高品位、深层次、宽视野、全方位的讲座活动为载体，培养眼界开阔、心胸开阔、思路开阔的领导班子和干部队伍。思想不解放、开放意识不强、适应市场经济发展的能力不强，这是基层检察院干部与上级检察院的最大差距。为缩小差距，我们开展“每月一讲”干部教育专题讲座，安排基层检察院的检察业务骨干授课讲学，内容涉及政治、经济、社会、法律、文学等各个方面，努力调动学习兴趣、提升综合素质、活跃开放思维、增强发展能力。针对当前基层检察院党组中心组学习效率低、系统性不强、制度不严、效果不明显的问题，规范制度、创新方法，系统地充实和丰富内容，加强和改进基层检察院党组中心组学习，提高班子自我学习能力。
三、构建民主顺畅的事议机制，形成发扬民主、科学决策的良好氛围。
要界定基层检察院党组会、检察委员会、检察行政办公会的决策范围，进一步强化检察委员会的决策职能。在重大事项的决策、重要干部的任免、大额资金的使用等由党组会讨论决定，增加基层检察院党组会召开次数，健全党组会报告工作、接受监督制度。要建立基层检察院党组会提交议题前调研论证制度。党组成员提交议题前，要深入调研，充分听取干部群众、相关单位意见，一些具有较强综合性的议题，还要进行沟通。在此基础上，慎重考虑，认真论证，确保议题质量。要建立基层检察院党组成员提前介入议题制度。提出议题的党组成员要提前半周将相关材料提供给办公室，由办公室送交各党组成员，使党组成员有较充足的时间进行思考和交流。要解决以往党组议题多、杂，出现“虎头蛇尾”现象的问题。一方面，明确基层检察院党组会召开的次数和时间，除遇突发性重大事件外，以半月一次为宜。另一方面。统一由办公室负责议题管理，从时间上确保基层检察院党组成员会能够充分发扬民主、作出科学决策。
四、构建扎实有力的作风建设机制，形成公正执法、求真务实的良好氛围。
要按照胡锦涛总书记提出的“八个方面良好风气”的要求，突出立党为公、执政为民这个核心，真抓实干地加强作凤建设，创新作风建设载体，促进作凤建设的制度化。一是健全基层检察院领导干部联系基层群众制度。实行党组成员蹲点制度，吃透情况、深入剖析、解决困难、总结经验，既要保证联系点上问题得到有效解决，又要举一反三推动全面工作。二是健全基层检察院领导干部调研制度。明确党组成员每一年至少要有二篇调研成果，并送交相关部门进行考评。三是健全基层检察院领导干部信访接待制度。党组成员每月至少要确定一天为群众来访接待日，由主要领导及班子成员轮流接待上访群众。四是规范基层检察院领导干部会议活动制度，严格班子成员出席会议活动范围，取消一切不必要的应酬。控制会议规模，提倡开短会、讲短话、发短文。同时，把作凤建设作为民主生活会的重要内容，广泛征求基层和群众意见。
五、构建公开全面的监督机制，形成严格自律、廉洁干事的良好氛围。
增强基层检察院党组成员分工的公开度和透明度，要在新闻媒体及网络公布党组成员分工，方便广大干部群众对基层检察院进行监督。健全和强化基层检察院党组成员述职述廉制度，党组成员要定期向党组成员会、全院干警大会述职述廉，接受评议和监督。完善县市委对基层检察院党组成员的管理考评和督查机制，扎实抓好年度工作考核、党风廉政建设责任制考核、班子和班子成员考核“三项考核”，同时，要认真履行职责，通过调研、督查，跟踪掌握下级运行情况，善于发现问题，及时提醒纠正和向县市委反映情况。继续落实好基层检察院党组成员包片责任制，并按照谁主管谁负责、权责相符的原则，严格落实工作责任追究制度。
六、构建适应执政能力要求的常委选拔机制，形成人岗相宜、充满活力的良好氛围。
基层检察院党组成员班子结构对班子的议事决策能力具有关键性的意义。配备基层检察院班子不是简单意义上的干部调整，要综合考虑班子的年龄结构、专业知识结构、工作经验结构、性格气质结构及性别结构等诸多方面的因素。要坚持以科学发展观和构建和谐社会等重大战略思想指导斑子配备工作，坚持把那些政治素质强、能够正确理解和把握科学发展观、有着良好的政绩观、作风过硬、群众公认的干部选拔进班子。要特别注重基层检察院党组书记一把手的选拔培养工作，除要具备领导干部必备素质外，一把手必须有很强的掌控全局能力、组织协调能力和优良的民主作风。要针对基层检察院党组成员工作面扩大、职能强化的要求，注重选拨那些优秀干部进入党组班子，提高党组成员班子的议事能力和质量。要针对基层检察院干部思想不够解放、视野不够开阔、开放意识不强的问题，加快推进基层检察院班子的年轻化和知识化，尝试在合适范围内，以公推公选的方式，把一些综合潜力大、文化素质高、开放意识强的优秀年轻干部放到党组成员岗位上，形成年龄结构梯次合理，既有帅才、又有将才，既有老将、又有新秀的班子结构，使基层检察院党组成员班子既能统揽全局、协调各方，又富有朝气、充满活力。

- 冯兴吾
- 安徽省郎溪县人民检察院
- 0563-7015701
- notary1964@126.com