近年来，执行救助一词频频见诸报端，各级法院领导乃至党政机关领导在讲话中也不时提到执行救助，河南省高级人民法院在2012年向社会公开承诺要办好的十件实事中，也明确要求对经济确有困难的刑事被害人和案件申请执行人进一步加大司法救助力度，这里的所谓司法救助实际上也是指执行救助。究竟何为执行救助？执行救助在司法实践中是如何操作的？存在哪些需要解决的问题？近十年来，笔者一直在基层法院从事执行工作，经办了众多的执行救助案例，亲历了执行救助的产生、发展和变化的过程。现根据有关规定和执行救助的工作实际，就执行救助的由来、现状和需要解决的问题谈谈自己的粗浅认识。
一、执行救助的由来

严格意义上讲，执行救助并不是一个规范的法律术语，也不属于司法救助的范畴。司法救助是指人民法院对经济确有困难的当事人减、免、缓缴诉讼费，其目的是让经济确有困难的当事人打得起官司，而不是向他们发放救助款，对此，最高人民法院早有司法解释进行规范。而执行救助是指被执行人确无财产可供执行而申请执行人生活困难，人民法院或政府有关部门给予其适当的经济帮助，使特困申请执行人渡过难关，切实感受到社会主义制度的优越性，感受到党和政府的温暖，体现的是一种司法的人文关怀。执行救助并不是最高法院或者中央政法委的发明创造，而是在司法实践中自发产生的。2006年3月，由中央政法委和最高人民法院牵头，在全国范围内开展清理执行积案活动，在党委的统一领导下，通过各级法院干警的共同努力，执结了一大批执行积案。但由于部分案件被执行人确无可供执行的财产，而申请执行人又确实生活困难，要求法院继续执行，使这些符合中止执行或终结执行条件的案件不能依法中止或终结，影响了案件执结率。部分基层法院为了提高结案率，协调当地党委政府为特困申请人办理低保、给予适当的经济帮助，使他们的基本生活有了保障，心理上得到了安慰，同意法院终结本次执行程序，从而提高了结案率。河南省新野县人民法院率先与县民政局联合出台文件，设立救助基金，对执行救助的对象、条件、程序和资金来源等作出了规定，取得了较好的社会效果，受到了南阳市委政法委和南阳中院的肯定，该经验随之在全省予以推广。随着清理执行积案活动的不断深入，中央政法委和最高人民法院总结各地清理执行积案的经验和做法，于2009年7月13日联合下发了《关于继续开展全国集中清理执行积案活动的工作方案》，该方案指出，“对于刑事附带民事案件权利人、道路交通肇事受害人、人身伤害被害人等特困群体为申请人的案件，协调政府财政、民政等部门，通过建立国家救助体系，设立专项资金加以救助”。这是中央政委和最高人民法院首次提到执行救助，并明确了执行救助案件的范围、对象和资金来源，也是对地方法院司法实践中出现的新生事物的肯定。随之，全国各级法院采取不同形式，多渠道筹措资金，对特困申请人予以救助，化解了一大批执行积案和上访老案，对维护社会稳定、树立人民法院的司法形象起到了积极的作用。

二、执行救助的现状和存在的问题

由于多种因素的影响，2008年以来，全国涉诉信访形势日益严峻，其中涉执信访又占了较高的比例，要求执行救助的案件申请执行人大量增加，执行救助工作发生了新的变化，也出现了很多亟待解决的问题。第一，执行救助的对象和范围无限扩大，执行救助工作偏离了正常轨道。有的案件申请执行人生活并不困难，也不属于中央政法委和最高法院规定的三类案件范围，因案件暂不具备执行条件，债权暂时得不到实现而上访、闹访，要求法院垫付执行款；有的特困申请人不满足于办理低保和给予适当救助，要求法院全额给付执行款，甚至还要求利息、误工费和上访带来的损失。为化解信访案件，很多基层法院采取息事宁人的办法，做无原则的让步，满足上访人的不合理要求，不适当地扩大执行救助的范围，造成当事人之间互相攀比，非但没有化解和减少涉执信访案件，反而形成恶性循环。2008年，一刑事附带民事案件申请人张某某因得不到赔偿款而进京上访，社旗县法院查明被执行人确无执行能力，而张某某生活又特别困难，协调乡政府为其办理了两个低保指标，又给予其1000元救助，张某某仍不满足，要求法院为其垫付全部执行款，为化解信访案件，社旗法院用办公办案经费全额垫付了1.6万元执行款，张某某表示满意，并写出结案证明和书面保证，表示永不为此事上访。但在得到执行款的第三天又赴京上访，要求法院赔偿其利息、误工费等共计30万元。后因非访被依法劳教，现在张某某已成为上访专业户。2010年，南阳市卧龙区法院一交通事故案件申请人王某某因被执行人无执行能力其债权不能实现而上访，省委领导批示要求限期结案，卧龙法院查找不到被执行人的财产和下落，为化解该案，从办公办案经费中拿出30余万元全额垫付了执行款，王某某感激涕零，表示此案执结永不上访，但此后又多次上访要求法院支付其利息和上访损失等，经多方做工作仍不息诉罢访。类似的案件在基层法院大量存在，造成了很坏的社会影响。执行救助的目的是为了解决特困申请人的特殊困难，彰显司法的人文关怀，但在发展中却走向了歧途，几乎沦落为上访人要挟法院的工具，违背了执行救助制度的初衷。第二，执行救助的资金难以保障。基层法院用于执行救助的资金来源不一，有的设立了救助基金，由县财政纳入年度预算，有的从县信访部门信访经费中争取一部分，从政法委维稳资金中争取一部分，但由于县一级财政普遍比较困难，加之有的县领导对此项工作不了解、不重视，不愿意也无能力拿出这部分资金，大部分基层法院的主要救助资金都是挤占挪用本院的办公办案经费。自2008年至今，社旗法院已发放执行救助资金70余万元，全部为本院办公办案经费，有一个基层法院仅2009年一年就发放救助资金300余万元，也是挤占办公办案经费，使得经费本来就十分紧张的基层法院更加捉襟见肘，严重影响了正常的办公办案需求，许多基层法院院长苦不堪言。

三、执行救助的出路和法律规范

执行救助制度从以人为本的角度出发，给予特定案件的特困申请人以适当的人文关怀，是司法为民措施的具体体现，符合社会主义法治理念的本质要求，应当继续坚持和推广，但对其中存在的问题也应当引起重视，并逐步予以纠正和规范。首先，要进一步加大执行力度，努力提高案件执结率。结案是硬道理，各级法院执行干警要用足用活现有的调查手段和执行措施，在破解执行难上下功夫，尽最大努力实现申请人的合法权利，从根本上缩小执行救助案件的范围。其次，要严格界定执行救助案件的类型，从严把握救助标准。根据各地法院的实践经验和中央政法委、最高人民法院的要求，执行救助案件原则上应是以下三类案件，即刑事附带民事案件、交通肇事损害赔偿案件、其他人身损害赔偿案件，因为这三类案件一般是由突发事件造成的，被执行人要么在服刑或已执行死刑，要么因案返贫或远走他乡，缺乏执行能力，而申请执行人往往因受害而致死致残，家庭生活一般都比较困难，对这三类案件的特困申请人给予救助，符合客观实际。对于其他类型的案件，即使执行不能也不宜轻易给予救助，因为当事人从事民事活动或者商事活动必然要存在一定风险，这种风险是市场经济所不可避免的，当风险变为现实而给当事人带来损失的时候，司法救济只是一种手段，通过这种手段有可能挽回损失，也有可能因被执行人无财产可供执行而不能挽回损失，执行不能的情况在世界各国都是存在的，不能把这种因市场风险带来的损失转嫁给国家和政府。对于因此而上访的，要正确教育引导，对缠访、闹访的要进行批评教育，对情节严重的要依法予以惩戒。最后，要建立国家救助体系，使执行救助制度走向规范化。执行救助工作从司法实践中产生，已经经过六年，取得了显著的成效，积累了一定的经验，已经具备了规范化的条件，最高法院应当深入进行调研，在全面总结各地经验的基层上，制定全国统一的执行救助制度，报请中央和全国人大常委会，建立国家层面的救助体系，由各级政府设立救助基金，纳入各级财政预算，保障救助资金来源，规范执行救助的范围、对象、条件和程序，使这项工作步入正常化、规范化、健康化发展。
建设部


关于印发《建设部治理建设系统商业贿赂实施方案》的通知



建稽[2006]50号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，计划单列市建委(建设局)，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位、部直属各单位，部管社团：

　　现将《建设部治理建设系统商业贿赂实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　各地建设行政主管部门要根据实施方案，结合实际制定具体治理方案，并于3月31日前将治理方案报建设部治理商业贿赂领导小组办公室。

中华人民共和国建设部
二〇〇六年三月十四日

建设部治理建设系统商业贿赂实施方案

　　按照党中央、国务院的统一部署和中办、国办《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》要求，现就治理建设系统商业贿赂工作制定如下实施方案。

　　一、治理建设系统商业贿赂的总体目标和指导原则

　　随着我国经济社会的发展，城乡建设的加快，建设系统商业贿赂呈现出表现形式复杂化、采取手段隐蔽化、产生环节多样化、社会危害显著化等趋向。建设系统商业贿赂滋生蔓延，既有企事业单位内控机制不完善、行为不规范的问题，也有市场监管不到位的问题，以及体制机制制度不健全等原因。治理建设系统商业贿赂，对于维护公平竞争原则，完善社会主义市场经济体制，维护广大人民群众切身利益，促进建设事业和国民经济健康发展，促进反腐倡廉工作，都将产生深远影响。我们既要认清治理建设系统商业贿赂的重要性和必要性，又要认清其艰巨性和长期性，以高度的政治责任感和使命感扎扎实实抓好治理工作。

　　（一）治理建设系统商业贿赂的总体目标

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻中央纪委第六次全会和国务院第四次廉政工作会议精神，按照《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和建设部党组贯彻《实施纲要》的具体意见，扎实有序地开展治理工作。总体目标是：通过专项治理，使全系统从业人员普遍受到教育，经营者的错误观念基本得到纠正，经营行为和行政权力基本得到规范，商业贿赂蔓延的势头得到有效遏制，建设系统相关法律法规和制度基本得到完善，推进建设系统反腐倡廉工作，推动经济社会又快又好发展，形成行为规范、程序合法、监管到位、廉洁高效、制度健全的建设管理新局面，确保建设事业健康发展、建设人员健康成长。

　　（二）治理建设系统商业贿赂的指导原则

　　1、坚持标本兼治，综合治理。既要立足当前，又要着眼长远，运用教育、经济、法律、行政等多种手段进行综合治理，统筹考虑，抓好结合：一是与整顿规范建筑市场、房地产市场和市政公用市场秩序相结合；二是与城乡规划效能监察工作相结合；三是与党风廉政建设和反腐败工作相结合；四是与推进改革和建立长效机制相结合。

　　2、坚持把握政策，维护大局。要从发展大局出发，坚持政治、经济和社会效果的统一，既要区分正常的商业交往与不正当交易行为的政策界限，又要区分违纪违规行为与违法犯罪的界限；既要治理建设系统商业贿赂，又要促进建设事业健康发展，维护社会稳定。

　　3、坚持属地管理，分级负责。各地建设行政主管部门要在当地党委和政府领导下，切实落实治理责任，细化工作任务，解决突出问题，严格责任追究，并主动配合检察、监察等有关部门做好工作。

　　二、治理建设系统商业贿赂涉及的重点部位、环节和行为主体

　　（一）重点部位和环节：建设系统商业贿赂主要集中在房屋和市政基础设施工程建设、市政公用事业产权交易两大部位。前者主要发生在规划和市场准入、土地使用权的出让、房屋拆迁、工程招标投标、项目发包分包、材料设备采购、项目预决算、项目验收以及追加投资等环节上；后者主要发生在资产评估、取得特许经营权等环节上。

　　（二）行为主体：建设系统商业贿赂主要发生在企事业与企事业、企事业与建设单位、企事业与建设行政主管部门之间。一是企事业单位及其管理人员和业务人员，即建筑施工企业、勘察设计单位、房地产开发企业、市政公用企事业单位及其管理人员和业务人员，工程监理、造价咨询、招标代理、质量检测、房地产经纪和评估等中介机构及其管理人员和业务人员，以及与治理建设系统商业贿赂所涉及的重点部位和环节有关的其他企事业单位及其管理人员和业务人员。二是建设单位及其管理人员或工程项目的监管者。三是负责规划审批、房屋和市政基础设施工程建设、市政公用事业和其他一些实行审批的建设行政主管部门及其工作人员。一些单位和人员既可能是行贿者，也可能是受贿者。

　　三、开展对不正当交易行为进行自查自纠的时间安排、方法步骤和监督检查

　　各级建设行政主管部门要通过深入细致的调查研究，掌握自查自纠所涉及的单位、岗位、环节、人员、资金等基本情况，制定切实可行的自查自纠具体办法，指导、组织各有关单位认真落实。这项工作从2006年3月开始至12月底结束，按动员部署、对照检查、整改落实、巩固成果等四个阶段进行。

　　（一）时间安排和方法步骤

　　第一阶段：动员部署（原则上用1个月时间）。重在纠正错误观念，营造活动氛围。

　　1、召开动员大会，抓好思想发动。通过层层动员，使从业人员特别是经营管理者充分认识治理建设系统商业贿赂的重要性和必要性，澄清错误观念，把思想统一到党中央、国务院的决策部署上来，增强参与的自觉性和主动性。

　　2、认真组织学习，抓好深化认识。主要学习胡锦涛、温家宝等中央领导同志关于治理商业贿赂的重要讲话精神，中央纪委第六次全会、国务院第四次廉政工作会议精神，以及中央《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》和相关配套文件，进一步深化认识、明确要求。

　　3、采取多种形式，抓好宣传配合。通过简报、板报、内部网等多种形式进行广泛宣传，营造活动氛围。

　　第二阶段：对照检查（原则上用3个月时间）。各有关单位相对集中时间，深入查找问题，深挖思想根源，明确整改方向。

　　1、征求意见广泛查。采取多种形式，广泛征求群众和相关单位的意见建议。

　　2、深刻剖析对照查。各有关单位及其管理人员和业务人员重点自查2001年以来的经营观念和行为。一查思想认识上是否有商业贿赂是市场交易的“潜规则”、单位发展的“润滑剂”等错误观念，对治理商业贿赂是否有抵触情绪；二查经营活动中是否有给予、收受回扣和假借劳务费、信息费、顾问费、服务费、赞助费、外出考察等各种名义，违反职业道德和市场规则，影响公平竞争的不正当交易行为；三查经营、财务、购销等内部管理机制是否建立健全，本单位有没有“小金库”、账外账、账外物等。对存在问题的原因剖析要深刻，并认真总结教训，明确整改思路。

　　3、梳理问题准备整改。把自查的问题归纳整理，进一步找准问题症结，明确整改重点。

　　第三阶段：整改落实（原则上用3个月时间）。各级建设行政主管部门与各有关单位要上下联动，紧密配合。

　　1、扎实进行整改。各有关单位要对自查中发现的问题，认真全面的进行整改。凡是能够马上整改的，要很快见成效；整改需要一个过程的，需提出时限要求。

　　2、制定改进措施。各级建设行政主管部门要针对各有关单位自查中发现的问题，认真查找监管中的薄弱环节和漏洞，制定改进措施，落实整改责任，加强督促指导。

　　3、梳理整改情况。对整改情况进行全面梳理，并以适当方式公布。

　　第四阶段：巩固成果（原则上用1个半月时间）。各有关单位继续搞好整改，建立长效机制。

　　1、继续搞好整改。对应当解决而没有解决的问题，要集中力量加以解决；对暂时解决不了的问题，要作出说明；自查自纠效果不好的，要在主管部门的监督下重新进行整改。

　　2、抓好建章立制。重点制定和完善各项内部管理制度，巩固自查自纠成果。

　　3、认真进行总结。既总结成效，也总结不足；既总结经验，也总结教训，确保自查自纠不走过场。

　　（二）监督检查

　　1、加强督查督导。各级建设行政主管部门要将经常性的督促检查与重点抽查结合起来，从经营观念、市场行为、合同、财务审计、非生产性费用支出、非正常现金流等方面入手，看自查自纠是否落实。对自查自纠不力的单位，要及时加以督导；对拒不自查自纠、掩盖问题的单位或个人，要从严处理，并记入信用档案。

　　2、建立信息专报与通报制度。定期报告和通报工作进展情况，及时总结推广好的做法经验，相互交流借鉴。

　　3、建立联系点制度。建设部将确定一至两个地区和若干企事业单位作为联系点，通过对联系点调查研究、督促检查、具体指导，帮助联系点有针对性地开展工作，同时探索和总结自查自纠工作经验，推动各地开展工作。各地也要建立联系点制度。

　　以上安排供参考，各地建设行政主管部门要按照进度服从质量的要求，把整改贯穿于自查自纠全过程，每一阶段结束后，都要将本阶段的工作成效和存在问题等情况报建设部治理商业贿赂领导小组。11月中旬，要将自查情况、整改措施、整改效果、存在问题和下一步打算等汇总后报建设部治理商业贿赂领导小组。建设部在分析汇总各地情况的基础上，将对部分地区进行抽查，抽查后形成报告报中央治理商业贿赂领导小组。

　　四、严肃查办建设系统商业贿赂案件

　　查办建设系统商业贿赂案件和对不正当交易行为的自查自纠工作要同步进行，相互促进。各级建设行政执法、纪检监察部门要充分发挥职能作用，坚持处理违纪违法问题同处理违纪违法人员相结合，改变市场监管中查事不查人的状况，坚决纠正和防止对商业贿赂案件的查处失之于宽、失之于软的问题。

　　（一）组织力量排查线索，拓宽发现商业贿赂案件线索的渠道。一要对在自查自纠、检查抽查、群众举报中发现的商业贿赂案件线索进行分类登记、研究分析。二要充分利用公安、检察、工商、审计和纪检监察等系统举报投诉网络的作用，畅通发现商业贿赂案件线索的渠道。三要建立群众举报投诉商业贿赂问题的渠道。

　　（二）建立查处商业贿赂案件的协作机制。在查处商业贿赂案件中，各级建设行政主管部门与检察、监察、司法部门之间要加强协调配合和沟通联系，建立情况通报、线索移送、案件协查和信息共享机制，形成治理商业贿赂案件的合力。

　　（三）正确把握政策和适用法律，严格区分罪与非罪，坚持宽严相济。要动员、督促有商业贿赂问题的单位和人员向执纪执法部门主动交代问题。对主动交代并积极退赃的，依法从轻、减轻或免予处罚。突出查办大案要案，严肃查处建设行政主管部门工作人员利用行政审批权和行政执法权干预和插手建设工程招标投标、房地产开发交易等经营活动，谋取非法利益、索贿受贿行为。

　　五、建立健全防治建设系统商业贿赂的长效机制

　　治理建设系统商业贿赂是一项复杂而艰巨的任务，要坚持用发展的思路和改革的办法解决建设系统商业贿赂问题，建立健全长效机制。

　　（一）强化管理，建立健全企事业单位自律机制。一要健全内控机制。加强对经营、采购、销售、项目预决算等重点环节，管理、财务等重点人员的监管，防止因商业贿赂做假账行为，发现问题及时纠正。二要加强诚信建设。继续开展建设系统共铸诚信活动，建设诚信行业、诚信企业、诚信个人，制定从业人员行为准则和职业规范，推行反商业贿赂承诺制，严格遵循公平竞争规则。三要坚持依法经营。遵守相关法律法规，自觉抵制商业贿赂。

　　（二）深化改革，修订、完善建设系统相关法律法规和制度。一方面，在修订《城乡规划法》、《建筑法》等法律法规时，注重完善对规范企业商业行为，杜绝商业贿赂的相关规定。另一方面，深化改革，建立健全相关制度。开展城乡规划效能监察，推进依法行政、政务公开，畅通公众监督渠道；完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管制度，遏制招标投标弄虚作假、工程转包和违法分包；研究制定政府投资工程建设组织实施方式改革的指导意见和推进工程项目管理的实施办法；推进建筑市场、房地产市场信用体系建设，继续配合最高人民检察院推行行贿犯罪档案查询制度（“黑名单”制度），加大对失信行为的惩戒力度；修订完善房地产开发建设、交易、管理等方面的规定和办法，维护群众合法权益；建立健全市政公用事业政府监管体系，完善特许经营制度；进一步转变政府职能，减少和规范行政许可；推进建设行业社团管理体制改革，制定行规、行约以及行业标准等，加强对企业等会员行为的约束。

　　六、加强对治理建设系统商业贿赂工作的组织领导

　　治理建设系统商业贿赂工作涉及面广，政策性强，工作难度大，必须加强组织领导。

　　（一）加强领导，搞好协调。建设部已经成立治理商业贿赂工作领导小组，部党组书记、部长汪光焘任组长，部党组副书记、副部长刘志峰和部党组成员、驻部纪检组组长姚兵任副组长。领导小组成员由各有关司局主要领导组成。领导小组办公室设在部稽查办。各地建设行政主管部门要结合实际，成立相应的领导小组和工作班子。各级纪检监察部门要在党组（党委）和行政班子的统一领导下，充分发挥组织协调和监督检查作用。

　　（二）深化教育，营造氛围。一要广泛宣传党和国家有关政策和法律法规，加强廉政文化建设，在全系统形成遵纪守法、诚信文明的新风尚。二要加强职业道德和诚信教育，运用典型案例开展警示教育，使大家增强自律意识，筑牢思想道德防线。三要支持和引导新闻媒体对建设系统商业贿赂进行舆论监督，大力营造健康的商业文化。

　　（三）明确责任，务求实效。各地建设行政主管部门要切实加强对本地区治理工作的监督检查，做到思想认识、组织领导和工作落实“三到位”。要定期报告工作进展情况，重要情况和大案要案要及时报告。部治理商业贿赂领导小组办公室将对各地开展自查自纠、查办商业贿赂案件和建立健全长效机制等情况进行监督检查，对措施不到位、工作不力、造成不良后果的，要按照“谁主管、谁负责”的原则和党风廉政建设责任制的要求，建议当地党委、政府严肃追究相关领导的责任。要坚持“两同时”制度，把治理工作与业务工作紧密结合起来，做到“两手抓、两手都要硬”，通过扎扎实实的工作，取得实实在在的效果。

　　（四）深入调研，跟踪指导。组织力量深入开展调研，加强对治理工作实践中遇到的新情况、新问题的研究，从政策和工作两个层面提出治理的具体思路和对策，以理论创新推动实践创新和制度创新。及时总结和推广治理商业贿赂的成功经验，以点带面，整体推进。