2011年2月25日通过的刑法修正案（八）在刑法第一百六十四条中增设了第二款：“为谋取不正当商业利益，给予外国公职人员或者国际公共组织官员以财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”此条规定在我国刑法的贿赂犯罪体系中增设了一个全新的罪名——对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿罪。当前，公共工程建筑、国防采购、石油天然气、房地产、电信以及电力等行业已成为跨国商业腐败的高发地带。在这些涉及重大工程项目的跨国商业活动中，可供分配的利润丰厚，有关公职人员分配公共资源的权限较大，使得贿赂外国公职人员、国际公共组织官员的现象大有愈演愈烈之势。鉴于各国间政治、经济、法律、价值观念诸方面的巨大差异，对同一行为往往存在不同的理解，在程序上也很难依靠一国的司法资源去收集证据、发现事实，有关机关对跨国公司的国外腐败行为难以高效监察和侦查，从而增加了追究的难度。在认定对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿罪中的“外国公职人员与国际公共组织官员”时，值得借鉴的一个依据是《联合国反腐败公约》。我国于2005年批准了《联合国反腐败公约》。刑法修正案（八）对刑法第一百六十四条的修改，在某种程度上可以理解为将《联合国反腐败公约》相关规定和精神落实、转化为国内法的举措。因此，《联合国反腐败公约》对“外国公职人员”的界定对我国刑事司法机关认定对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿罪中的“外国公职人员与国际公共组织官员”具有重要的借鉴意义。


一、对外国公职人员的认定


根据《联合国反腐败公约》第2条第2项规定，“外国公职人员”系指外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。值得注意的是，这里的“外国”不仅限于国家，它还包括从国家到地方的各级政府及其各下属部门，有时也包括任何有组织的外国地区或实体，比如自治领土或独立关税地区。


由此，《联合国反腐败公约》中的“外国公职人员”主要包括：外国国家机关工作人员，具体指立法、行政、行政管理和司法机关工作人员；在外国公共机构或者公营企业中行使公共职能的人员；接受外国国家、公共机构或者公营企业的委托行使公共职能的人员。根据《联合国反腐败公约》第2条第3项的规定，“国际公共组织官员”系指国际公务员或者经此种组织授权代表该组织行事的任何人员。国际公务员，也称国际职员，是指联合国及其他国际组织聘用的各类工作人员。国际公务员按职务性质一般可分为高级官员、业务类官员和一般事务类人员；按职位地域性质可分为受地域分配限制和不受地域分配限制；按合同种类可分为长期合同、定期合同和临时合同。因此，“国际公共组织官员”主要包括两类：一是受国际组织聘用的国际公务员。这里强调的是其职务特征。二是虽没有受国际组织聘用，但受国际组织授权代表该组织行事的人员。这里强调的是其职权特征。


国际公共组织官员主要包括两类：一是受国际组织聘用的国际公务员；二是虽没有受国际组织聘用，但受国际组织授权代表该组织行事的人员。国际组织以其与政府之间的关系为标准，可分为政府间国际组织（Inter-Governmental organizations）和非政府间国际组织（International Non-Govemment organization），两者均为全球化时代国际社会的参与者。在实践中，政府间国际组织固然行使了绝大部分公共职能，但非政府间国际组织也经常参与政府间国际组织的项目，在国际社会经济、社会的发展过程中发挥了重要作用。例如，政府间国际组织在处理人权、环保、劳工问题时，往往从非政府间国际组织中委派专家，以保证解决问题时有不同利益集团的代表参与。因而判断国际公共组织的标准是该组织是否承担了国际公共职能，而不取决于其名称、组织形式或权限。


二、对外国公职人员的认定原则


1.以《联合国反腐败公约》为重要参考依据。


我国于2005年批准了《联合国反腐败公约》。刑法修正案（八）对刑法第一百六十四条的修改，在某种程度上可以理解为将《联合国反腐败公约》相关规定和精神落实、转化为国内法的举措。因此，我们在认定对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪中的公职人员、官员时，援引《联合国反腐败公约》作为参照依据，是自然、合理而且必要的。《联合国反腐败公约》中对外国公职人员、国际公共组织官员等术语进行了解释。根据《联合国反腐败公约》的规定，外国公职人员系指外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员；国际公共组织官员系指国际公务员或者经此种组织授权代表该组织行事的任何人员。因此，我国司法机关在办理有关海外商业贿赂案件的过程中，可以理直气壮地参考《联合国反腐败公约》的相关术语解释。


2.可直接参照有关法律、判例等。


由于国内外政治体制、行政体制、公务员制度的巨大差异，许多国家都存在与本国国情相适应、而外国人则难以准确理解的公共职务、职位。这些职务、职位在我国国内没有对应的概念，在认定担任这些职务或职位的人员是否属于外国公职人员时，唯有直接参照有关国家的法律或判例。因为贿赂犯罪的本质是权钱交易，要判断行为人是否构成受贿，需要明确其是否掌握可用于交易的职权，而是否具有这种职权，只能根据其所在国的法律和相关规定才能判断清楚。例如，日本的农地开发经营财团的职员是否属于公职人员，这对于中国人来说是难以直接得出结论的，日本的《国家公务员法》和《地方公务员法》也没有明确的规定，只是在《关于整备经济关系罚则的法律》中，规定将此类具有行政垄断性质的公共财团职员“视为公务员”，也就是对于这些人员，“在与刑法的关系上，作为公务员处理。”因此，在认定外国公职人员时，是需要直接参照有关国家的法律、判例等规定的。同理，对于国际公共组织官员的认定，必要时也应直接参照有关的国际公约、条约，并结合其职权和工作性质来明确其身份。


认定外国公职人员身份的最大难点，就在于国内外政治体制、行政体制、公务员制度的巨大差异。因此，在判断外国公职人员的身份性质时，不能受我国传统职务犯罪司法实践中国家工作人员的形式要件约束，应重点从相关雇员隶属的公共机构以及其具体实施的职能是否具有公务属性的实质角度进行判断。


认定外国公职人员身份应重点参考《联合国反腐败公约》的有关规定。根据《联合国反腐败公约》第2条第2项规定,“外国公职人员”系指外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。同时,《联合国反腐败公约》第2条第1项也规定了“公职人员”的范围，系指：无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何；依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员；缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。根据上述规定，“外国公职人员”主要包括两类：一是国家机关工作人员，即外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员。这是从职务上限定的公职人员范围。二是行使公共职能的非国家机关工作人员，即为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。这是从事务上限定的公职人员范围。


（作者单位：武汉大学）
黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市机关团体企事业组织内部治安防范条例

(1995年4月14日哈尔滨市第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过 1995年4月28日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准 根据1997年8月28日哈尔滨市第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 1997年10月20日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准的《关于修改〈哈尔滨市
园林绿化管理条例〉等二十三部地方性法规的决定》修正)


　　第一章　总　则


　　第一条　为加强机关、团体、企事业组织（以下简称单位）内部的治安防范工作，预防和减少刑事、治安案件和治安灾害事故的发生，维护工作、生产、营业、医疗、教学 、科研和生活秩序 ，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《关于加强社会治安综合治理的决定》和《黑龙江省社会治安综合治理条例》等有关法律、法规的规定，结合我市实际情况，制定本条例。
　　第二条　本市行政区域内单位内部的治安防范工作，均按照本条例执行。
　　第三条　单位内部的治安防范工作，应当坚持预防为主、确保重点、打击犯罪、保障安全的方针，坚持“谁主管、谁负责”的原则，实行领导责任制，充分发动和依靠群众，接受群众监督。
　　第四条　本条例由公安机关组织实施。

　　第二章　单位领导责任

　　第五条　单位法定代表人或者主要负责人（以下简称主要负责人）是单位内部治安防范工作的第一责任者。主要负责人可以指定一名负责人协助主管内部治安防范工作。　　
　　第六条　单位主要负责人的内部治安防范工作职责：　　
　　（一）贯彻执行有关内部治安防范工作的法律、法规和规章；
　　（二）组织开展内部治安防范宣传教育和治安防范检查；
　　（三）组织制定和实施内部治安防范的规章制度和工作计划；
　　（四）消除不安全隐患，保障单位财产和职工的人身安全；
　　（五）落实公安机关提出的内部治安防范的整改意见。
　　第七条　单位应当根据需要建立保卫组织或者配备专职、兼职保卫或者保安人员。

　　第三章　防范与管理

　　第八条　单位设置的金库和储存枪支弹药、易燃易爆品、剧毒品、秘密软件与图纸、重要文件资料、珍贵文物、贵重器材、精密仪器及其他重要物资的库房、档案室等场所，应当符合国家、省、市规定的安全标准。
　　第九条　单位取送、保管现金、金银、外币、有价证券和重要票证，应当遵守下列规定：
　　（一）银行、金融性质的公司和信用社，严格执行双人二十四小时武装坐更守护金库和双人管理金库制度；
　　（二）按规定限额留存现金，超过限额的，当日存入银行；
　　（三）取送现金二万元以上的由二人（其中至少有一名男职工）取送，十万元以上的用专车并有保卫人员取送，无车单位由四名以上人员（其中至少有两名男职工）取送；
　　（四）银行、金融性质的公司和信用社取送现金用专车，并配备武装警卫人员押运，调运大宗“特货”或者销毁残币，除用专车并配备武装警卫人员押运外，还应当配备护卫车及必要的通讯设备；
　　（五）支票、有价证券和其他重要票证放置在金库内，由专人保管，并建立使用、审批、检验、复核和回收制度。
　　第十条　单位对枪支弹药应当按照国家规定管理，并遵守下列规定：
　　（一）严格执行枪支弹药登记、保管、使用和清退制度，不准私带、私藏、外借、转让或者赠送；
　　（二）保卫、生产试验和体育运动所用的枪支弹药由单位公安保卫组织管理，民兵使用的枪支弹药由区、县（市）武装部或者单位武装部管理；
　　（三）枪支弹药库设专人昼夜守护；
　　（四）发现枪支弹药丢失或者被盗，在采取应急措施的同时，立即向枪支主管部门报告。
　　第十一条　对易燃易爆、剧毒等危险品，应当专库分室存放，专人管理，并安装防火、防爆和防盗等安全设施；严格执行进出库、领取、使用和清退制度，不准无关人员入库，严禁带火种入库。
　　第十二条　对秘密图纸和重要文件资料，应当严格执行保管、使用、复制和销毁等管理制度，并定期进行检查。
　　第十三条　对重要物资、器材，应当入库保管；对精密仪器、贵重设备，应当建立使用管理制度，专人负责管理。
　　第十四条　科研机构和有科研任务的单位，应当建立健全保卫、保密制度；对需要保密的科技项目，应当指定项目安全员；对技术方案、资料、标本、仪器、研究成果和试制过程等，应当采取安全措施，防止失密、窃密和丢失、破坏等事故。
　　对技术出口和涉外科技交流项目，应当按照有关规定执行。
　　第十五条　单位对办公楼（室）、集体宿舍及其他所辖场所，应当按照下列规定管理：
　　（一）建立健全巡逻检查制度；
　　（二）指定专人下班时检查火源、电源、水源的安全情况，关闭门窗；
　　（三）建立集体宿舍管理制度，配备管理人员，住宿人员不准擅自留外人住宿；
　　（四）不准私接乱接电源或者擅自使用电炉、汽油炉、液化气炉等；
　　（五）几个单位共在一个院（楼）的，组建联防组织，落实责任人，建立检查制度。
　　第十六条　单位应当建立负责人带班的职工值班值宿制度。值班值宿人员负责组织安全防范检查，发现可疑情况，及时处理。
　　第十七条　执勤的公安保卫人员、经济民警、消防干警、门卫、更夫、巡逻队员、保安人员应当坚守岗位，履行职责，不准有下列行为：
　　（一）迟到、早退、擅离职守；
　　（二）喝酒、睡觉；
　　（三）看电视、打扑克、打麻将、下棋或者进行其他娱乐活动；
　　（四）擅自串换他人顶班替岗；
　　（五）对发生的案件或者可疑情况漏报、拖报、谎报。　　
　　第十八条　门卫人员应当坚守岗位，严格执行人员、车辆和物品出入检查制度，发现可疑情况认真查问，及时报告。
　　第十九条　单位配备的更夫应当身体健康、品行端正，并报公安机关备案，经安全防范教育后上岗。

　　第四章　公安机关保卫组织职责

　　第二十条　公安机关监督指导单位内部治安防范工作的职责：
　　（一）监督有关内部治安防范工作的法律、法规和规章的贯彻执行情况；
　　（二）检查和指导单位内部治安防范工作；
　　（三）向有不安全隐患的单位发出《安全防范检查通知书》，限期整改；
　　（四）查处由公安机关管辖的违反本条例的行为。
　　第二十一条　单位公安保卫组织或专、兼职保卫人员的职责：
　　（一）贯彻执行有关内部治安防范工作的法律、法规、规章和制度；
　　（二）开展内部治安防范监督检查，督促落实整改措施；
　　（三）做好防火、防盗、防破坏和保卫国家秘密、要害部位工作；
　　（四）对单位内部发生的案件和治安灾害事故，应当立即报告公安机关，负责保护现场，及时组织抢救；
　　（五）完成单位负责人和公安机关交办的其他有关工作。
　　第二十二条　公安保卫人员应当严格执法，秉公办事，不准利用职权徇私舞弊。

　　第五章　奖励与处罚

　　第二十三条　对执行本条例有下列情形之一的，公安机关提出建议，由单位或者主管部门按照管理权限和审批程序，分别给予表彰、奖励：
　　（一）连续三年没有发生刑事、失泄密案件或者治安灾害事故的单位；
　　（二）预防和制止重大事故和案件有突出贡献的集体和个人；
　　（三）追查事故和侦破刑事案件有显著成绩的人员；　　
　　（四）检举揭发违法犯罪、捕获犯罪分子或者抢险救灾的有功人员。
　　第二十四条　对违反本条例情节轻微的，予以警告，限期改正；逾期不改或者情节严重但不构成犯罪的，除单位当年不准评为综合性的先进单位，其主要负责人、主管人员和直接责任者当年不准评为先进、晋职晋级外，由公安机关按照下列规定处罚：
　　（一）不按照公安机关发出《安全防范检查通知书》整改的，对主要负责人和主管人员分别处一百元至三百元的罚款。
　　（二）因各种库房不符合安全标准发生一般盗窃案件的，对主管人员及直接责任者分别处二百元至五百元的罚款；发生重特大盗窃案件的，对主要负责人、主管人员及直接责任者分别处五百元至三千元的罚款。
　　（三）违反保管、取送现金、金银、外币、有价证券、重要票证规定和保管珍贵文物、精密仪器、贵重物品、易燃易爆品、剧毒品规定的，对主管人员及直接责任者分别处二百元的罚款；发生重特大案件的，对主要负责人、主管人员及直接责任者分别处五百元至五千元的罚款。　
　　（四）违反保管、使用枪支、弹药规定的，对主管人员及直接责任者分别处二百元的罚款；导致枪支、弹药被盗的，对主要负责人、主管人员及直接责任者分别处五百元至五千元的罚款。
　　（五）违反办公楼（室）、集体宿舍及其他所辖场所管理规定的，对主管人员及直接责任者分别处一百元至五百元的罚款；导致重特大案件和事故发生的，对主要负责人、主管人员及直接责任者分别处五百元至二千元的罚款。
　　（六）值班值宿或者执勤人员违反规定的，处五十元至二百元的罚款；导致案件和事故发生的，对主管人员及直接责任者分别处二百元至五百元的罚款。
　　（七）发生案件隐瞒不报的，对主要负责人、主管人员及直接责任者分别处二百元至五百元的罚款。对有前款所列两种以上违法行为的，分别裁决，合并处罚。
　　第二十五条 执罚部门作出相应行政处罚决定之前，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》和国家、省有关听证程序的规定，告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，执罚部门应当按照规定程序组织听证。
　　第二十六条 保管秘密文件、图纸等资料不符合规定标准，发生重大失密、泄密案件的，按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定处罚。　　
　　第二十七条　违反消防安全有关规定造成后果的，按照《黑龙江省消防条例》的规定处罚。
　　第二十八条　公安保卫人员违反本条例规定严重失职或者徇私舞弊的，按照管理权限给予行政处分。
　　第二十九条　违反本条例应当给予治安管理处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十条　对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第三十一条　罚款使用的票据和罚没的处理，按照国家和省的有关规定执行。

　　第六章　附　则

　　第三十二条　本条例具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。
　　第三十三条　本条例自公布之日起施行。市人大常委会一九九０年三月二十二日公布的《哈尔滨市单位内部治安防范条例》同时废止。