维稳与改革的博弈与平衡
　　　　　　　　　　　　　　　　---中国社会转型期群体性事件定性困惑及解决路径
　　□李昌庚

　　内容摘要：由于社会转型期民主法治尚未定型与成熟，基于公权力的公信力危机，群体性事件面临着定性困惑，由此也注定了其处置的困境所在。我国应当从压力维稳型向改革维稳型解决模式转变，维稳成本向改革成本转移，变被动改革为主动改革。实现相应保障条件成就基础上的宪政体制改革乃是群体性事件的根本出路！针对社会转型期群体性事件的现实处置，应本着“慎法”精神，在宽容与法理之间寻求一种平衡，做到谨慎立法、谨慎执法与谨慎司法，力求避免留下历史后遗症。如果从此种意义上理解“大调解”及“大调解”基础上的司法能动主义则具有现实意义。
关键词：社会转型；群体性事件；维稳；改革；“慎法”

Tolerance and the Legal Principle of Group Incidents
----- The Game and Balance between Maintaining Stability and Reform

Abstract: Group incidents face with qualitative perplexity because democracy and the rule of law have not yet finalizing the design and maturity in the period of social transition, and based on the crisis of the credibility of the public power, which means the dilemma of its disposal. Our country should change from the model of maintaining stability as the leading with pressure to the model of maintaining stability as the leading with reform, transferring from the cost of maintaining stability to the cost of reform, and transferring from the passive reform to the active reform. Achieving the reform of the constitutional system based on the conditions of the corresponding security is the fundamental way of group incidents! According to the realistic disposal of group incidents in the period of social transition, our country should be the spirit of “cautious law”, seeking a balance between tolerance and the legal principle, ensuring cautious legislation, cautious executing law and cautious judicial, in order to avoid to leave the historical sequel. If we understand “big mediation” and judicial activism based on “big mediation” from the above sense, judicial activism should have the practical significance.

Keywords: social transition; group incidents; maintaining stability; reform; “cautious law”

一、问题的提出
处于社会转型时期的中国，也是群体性事件等社会冲突愈益频发时期。对此，已经引起了理论界和实务界的高度关注。从理论界来看，社会学、法学、政治学、新闻学或其他学科对群体性事件均有论述，甚至自然学科从应急预警或危机治理等视角也展开相关论述。
应当说，学界关于群体性事件的论述已经相当充分，也为此做了诸多有益探索。但笔者发现，学界多从泛政治意义上的负面态度认识群体性事件，普遍强调群体性事件的危害性与违法性特征。比如有学者认为，群体性事件是指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会，危害公共安全，侵犯公民人身权利和损害公私财产安全的社会事件。 也有学者认为，群体性事件是指有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。 也有学者认为，群体性突发事件是指由社会群体性矛盾引发的，形成一定的规模，造成一定的社会影响，危害社会稳定，干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的事件。 也有学者认为，群体性事件是指基于群众的共同利益而聚众的、自发的、公开实施的严重扰乱社会公共秩序的行为。 也有学者将此视为一种非常规性纠纷，并认为其社会危害程度较大。 等等。在此不一一例举。
虽然也有学者对群体性事件定义逐渐趋向中性，而不是一味地从负面态度考量。比如有学者认为，群体性事件是指由多人参与的对正常的社会秩序造成一定冲击并需要有关部门采取紧急措施处理的事件。 也有学者认为，群体性事件是指由某些利益要求相同或相近的人所组成的群体，因某项具体资源调配不当，或因长期的资源分配不均导致长久积压的相对剥夺感，在突遇偶然事件时，所爆发的通过游行、示威、静坐、罢工，甚至打砸抢烧等体制外的政治行为舆论或通过强烈的言语舆论与情绪舆论而进行的机制性抗争，这一抗争对政府管理或/和社会秩序造成了或大或小的影响，以求纠正和改进不当的资源调配和补偿利益损失或/和发泄情绪。 甚至有学者开始对群体性事件的负面态度认识持异议。比如有学者认为，在中国语境下，一味强调群体性事件的危害性、违法性特征，在经验上和学理上是经不起推敲的。 但总体而言，学界关于群体性事件的负面态度认识则是主流。
基于上述认识，学界关于群体性事件成因及对策研究，多从技术层面分析其成因和对策，比如集团诉讼或团体诉讼等； 多从压力维稳视角寻求其成因和对策。固然此项研究有其必要性，能够提供燃眉之现实解决方案，以此缓解维稳压力。但若仅限于此，只能是治标而非治本的做法，难以获得可持续的现代化语境下的动态稳定。虽然也有学者涉及深层次的体制因素，但多是泛泛论述众所周知的体制改革内容，而却有意无意地回避了当下中国急需解决的问题，即在中国语境下如何以尽可能小的成本与代价实现体制转型改革。
之所以如此，这既有研究视角的差异，也与其“明哲保身”的政治敏感性以及对“社会转型”等认识偏差有关。以社会转型为例。有学者认为，2003 年，我国的人均GDP 首次突破1000 美元大关，进入到学界公认的社会转型期。根据国际社会的发展经验，处于转型期的国家，社会容易动荡不稳，出现群体性事件的概率大大增加。 也有学者认为，从根源上看，按照流行的说法，随着人均GDP进入1000--3000 美元时期，各国社会都会进入不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，进入社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。 以此推论，似乎社会转型期的界定标准仅在于经济发展的阶段，进而将现实中的群体性事件等社会冲突仅仅或主要归咎于经济发展中的应然现象。固然，经济发展因素是社会转型的重要界定标准，也是引发群体性事件等社会冲突的重要因素。但把国外同一体制语境下的GDP衡量指标或仅从经济因素对一些社会转型国家考察的经济发展指标照搬到我国不同体制语境背景下解读社会转型期暨群体性事件未免过分简单化。若此，就无法解读中国近现代史上的社会转型问题，也难以理解原苏联东欧等国家和当前中东阿拉伯国家的社会转型问题。其结果可能是，将社会转型中的群体性事件等社会冲突仅仅归咎于经济因素，而忽视了体制因素。以这样的逻辑去论证并解决群体性事件等社会冲突，很显然，这是一种舍本逐末的做法。
从实践来看，有些政府部门及官员为了逃避自身责任，常将群体性事件笼而统之地视为非法或非正当性事件，或将此先入为主地视为一种负面影响。比如云南孟连事件，孟连县政府把那些积极主张权益的村民视为“恶势力团伙”及其违法犯罪人员，并限期他们投案自由，而致矛盾恶化。又如贵州瓮安事件、湖北石首事件等，当地政府首先把事件定性为“不明真相”的群众受到少数“黑恶势力”、一小撮“别有用心”的人或“不法分子”指使等。与此同时，相关立法及规章制度也体现于此。比如公安部于2000年颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》第2条规定，“群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”似乎为了避嫌，将群体性事件加了“治安”二字，以便与一般群体性事件加以区别，但难掩对群体性事件的一概“厌恶”态度。又如中共中央办公厅于2004 年颁布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》规定，群体性事件是指“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”
基于此种价值理念，即便一再强调“区别对待”并“慎用警力”，但笼统地将此定性为“非法”或消极因素已将问题推向没有回旋的境地。政府官员业绩评价体系也从消极意义上防范和杜绝群体性事件等社会冲突为考量因素，相应的，各级政府的“维稳办”应运而生，从而促使政府官员往往多采取以“堵塞”为特点的消极被动式的压力维稳型解决模式，而有意无意地忽视了问题的根源解决，不仅进一步将政府尤其基层政府官员推向了社会矛盾的“火山口”，而且人为地制造历史遗留问题，而致问题积重难返！
在此背景下，维稳成本不断增加，而怠于问题根源的解决，进而进一步助长了维稳成本的增加，以致形成一种恶性循环。据境外有媒体报道，中国财政部公布今年的财政预算，涉及维稳的公共安全开支达到6244亿元人民币，增幅达13.8%，无论数额和增幅都较国防开支（军费）为高（后者为6011亿元，增幅12.7%），这也是维稳开支连续第二年再超军费开支。 虽然这样的报道未免有断章取义或夸大嫌疑，但也从某种侧面反映了维稳成本加剧，从而无形中限制或延缓了涉及问题根源解决的改革进程。
二、如何解读社会转型
关于社会转型的理解直接关系到群体性事件的准确定性与认识。社会转型在其早期阶段主要指原苏联东欧等国家的体制变迁而带来的社会变化。因而，有学者认为用“社会转型”衡量当代中国变革未免过分狭窄，比如张恒山教授认为，用“文明转型”指代当今社会变革更为准确，并提出了从农耕文明向商工文明转型的观点。笔者以为，如果对社会转型作广义理解，社会转型既有不同体制之间的转型，也有同一体制内的不同经济发展阶段的转型。一般而言，所讨论的社会转型更多是指前者。无论塞缪尔．亨廷顿（Samuel P. Huntington）还是卡尔．波兰尼（Karl Polanyi）、泽林尼（Ivan Szelenyi）、倪志伟（Victor Nee）等一般都是从政治体制和经济体制转型等考量社会转型问题，比如市场转型理论等。从我国来看，中国自近现代以来主要是体制转型的问题，也是问题关键所在。因此，所谓社会转型，简言之，就是一个国家或地区的政治制度、社会经济体制及其文化价值理念等发生质的变化。从当代人类社会发展趋势来看，社会转型就是从农业社会向工业社会进而向信息社会转变，从封闭性社会向开放性社会转变，从以自然经济、计划经济及专制政治为主导的传统社会向以市场经济及民主政治为主导的现代社会转变。
虽然专制与民主在某些国家、某些人中仍存有争议，民主在有些国家未必是有效管理制度。但是，专制政体决策失误及腐败的概率更高，即便拥有效率与有效决断的可能性，也是以高昂的代价取得的， 往往孕育着巨大的不稳定因素。民主更多地体现决策科学以及低概率的腐败，即便存有效率问题，也非简单以效率衡量，而是决策科学、低概率腐败以及公民权利彰显的应有代价，更是基于人性的权利诉求考量。 因此，专制政治向民主政治转型乃是人类社会的应然与实然状态。这已成为社会共识。
英国社会学家吉登斯认为，社会转型要考虑三大因素，即政治因素、经济因素和文化因素，其中，政治因素是核心。笔者以为，除了上述因素以外，还包括外力因素作用的可能性。社会转型在多数情况下是遵循社会发展规律的自然转型过程，但也存在过违背社会发展规律的人为作用的转型过程。倘若后者，则又必然面临着将来再次转型的问题。至于有学者提及的人均GDP进入1000--3000 美元时期属于社会转型期，往往是对国际上一些社会转型国家经济指标考察的一种结论。但这种经济发展指标并非是世界各国社会转型的共性，更非意味着经济因素是社会转型的唯一因素，否则就无法解释印度早期的民主转型，也无法解释中国清末民国时期社会转型等近现代史以及原苏联东欧等国家和当前的中东阿拉伯国家的社会转型问题。
如果从体制变迁来看，国外许多国家尤其西方国家至少已经初步完成了现阶段的社会转型。但从我国来看，社会转型却经历了较为漫长的历程，至今尚未完成。笔者以为，我国近现代以来社会转型主要经历了三个阶段：第一次社会转型是清朝末年、辛亥革命以后，推翻了封建帝制，向民主法治社会转型，但由于日本侵略和国共内战等原因而中断；第二次社会转型是1949年新中国成立以后，期望建立理想化的社会主义制度，但由于教条主义等因素而发生严重畸形；第三次社会转型是20世纪80年代改革开放以来，面临着前两次社会转型没有完成的历史使命，即从计划经济及集权政治向社会主义市场经济及民主政治转型的过程。某种意义上说，第三次社会转型仍然是第一次社会转型的延续。对“马恩思想”的教条主义暨漫长的封建历史助长了中国社会转型的缓慢，这在世界史上是不多见的。中国社会转型当前依然是一种体制转型过程，这也是诸多问题的症结所在！
对于中国而言，当前的社会转型不仅面临着从农业社会向工业社会暨信息社会的转型以及计划经济向市场经济体制转型问题，还面临着集权政治向社会主义民主政治体制转型问题。而对“马克思主义暨社会主义”的不同解读与民主政治转型的交集又进一步加剧了所谓“中国特色”，进而使问题趋于复杂化。这种同步推进的“多重”转型恰是国外许多国家尤其西方国家较少经历的。因此，我国群体性事件必须置于这一特定社会转型背景加以考量。
限于本文宗旨，本文无需详细解读社会转型问题，只希望为群体性事件界定以及准确定性提供相应的语境考量。
三、社会转型期群体性事件的定性拷辨
1、群体性事件产生、界定及定性的原理考量
在民意充分彰显的民主法治社会，立法是民意充分博弈的结果，相应的，合法及正当与否往往较能体现民意。因此，无论合法或正当与否的权利诉求一般均能通过现有体制得以解决。合法或正当性权利诉求被体制所容纳与吸收，获得权利与权力较量的相应满足。比如工会组织工人罢工，往往通过体制内谈判得以解决；甚至一届政府为此而下台，也是体制内应有选项。而非法或非正当性权利诉求也被体制所制裁，并尽可能体现公正效果，从而从源头上尽可能遏制非法或是非正当性权利诉求。比如工人罢工中，有人乘机打砸抢烧行为，必然应受法律制裁。这种制裁一般不会受到社会公众反弹，因为立法本是民意博弈的结果。即便制裁存有争议，也是法律范畴内的争议。总之，无论合法及正当与否的权利诉求引起的社会冲突，一般均能在以宪政为基础的法治轨道内得以解决。相应的，就较少有我国所谓的群体性事件问题。
正因为如此，在发达国家而与群体性事件就其外观形式大致对应的往往是集体行动（collective action或collective behavior）等类似概念的表述。 集体行动是与个体行动相对应的中性概念。官方一般将此作为公民权利释放的一种常态行为加以对待，并纳入法治轨道内解决。西方学者一般也是以包容的心态从弱势群体的私权保护以及权利诉求的正当性加以考量，即便涉及非正当性一面，那也是法治的事情，并能通过体制内的法治轨道得以解决。美国学者科塞将包括集体行动等在内的社会冲突看成一种“社会安全阀”，通过“冲突较量”，以化解和疏通社会矛盾，因而社会冲突有其正面效果的一面。
从历史来看，由于自然经济、专制政治及相应的社会文化环境，在一个民众无论是主动还是被动缺乏权利意识的社会， 较少有我国所谓的群体性事件，更无常态意义上的集体行动等。这种以牺牲公民权利代价为基础的僵化社会稳定并非我们所期望的，也必遭历史惩罚。即便有与我国所谓的群体性事件或集体行动就其外观形式大致类似的概念，往往便是长期高压之后的剧烈社会运动，诸如农民起义、工人运动等，结局往往是通过体制外的“革命”方式推翻现有政权，而非体制内宪政轨道中的政权更迭。但国家与社会为此会付出沉重的代价。
但从历史长河及现实世界来看，世界上多数国家和地区曾经或现在介于两者之间。当今绝对独裁的政权毕竟很少，绝对充分彰显民意的社会也毕竟不多。更多的国家或地区往往基于现实国情有着程度不等的民意彰显，或者说有一个循序渐进的过程，因而相关立法及其制度构建并非是民意充分博弈的结果，便有“良法”与“恶法”之分及制度构建的正当与否问题。一旦公民权利诉求难以被现有体制所吸收与容纳，诸如我国所谓的群体性事件等社会冲突便应运而生。公民权利诉求愈高涨，而现有体制容纳程度愈低的国家和地区，这种社会冲突便愈多。当体制内无法解决这种问题时，只能寻求体制外解决，这便是有些学者所谓的“非常规性纠纷”。 正如塞缪尔．P．亨廷顿所言，“现代性孕育着稳定，而现代化则引发不稳定。” 并进一步指出，“无论从静态或动态标准来衡量，向现代化变化的速度愈快，政治上的不稳定性就越来越大。” 他还在《第三波---20世纪后期民主化浪潮》一书中进一步阐述了与此相关的命题。 这在从专制社会向民主法治社会转型的过程中，表现得尤为明显。
因此，基于社会转型的背景考量，如果以我国所谓的颇具中国特色的“群体性事件”概念来表述人类社会这一现象，那么本文所界定的群体性事件特指从根源上看，公民权利诉求和利益表达在现有体制内无法或难以得到解决而引发的对社会产生影响的不特定多数人的集体行为。本文立论也基于此，只有这种集体行为的探讨才凸显现实意义。
置于这种社会转型的语境考量，虽说这种群体性事件存有消极因素，但不能简单地将此一概视为消极因素。因为公民权利诉求是因体制缺陷而无法满足进而导致的社会冲突，因而有助于从根源上寻求体制障碍的突破，从而将公民权利诉求纳入良性体制内解决。此乃是宪政之要义。即便这种社会冲突或许一定程度地牺牲了社会公共利益，也不能以此否定个人或部分人的正当权利诉求和利益表达，此乃是正义所在！如同庞德所言，公共利益并不比保护私人权利更重要。 从此意义上理解，这种社会冲突有其积极意义的一面。近期的广东乌坎事件导致乌坎村委会有史以来首次公开透明的民主选举即是例证。
至于现有体制所能消解、也达成民意共识的非法或非正当性权利诉求和利益表达而引发的集体行为，本就是司法等现有体制途径加以制裁的应有之义（至于司法等途径是否公正解决，则是另外一回事），不应是我们所界定或关注的群体性事件。比如黑恶势力街头火拼或闹事等。同样，对于现有体制所能容纳、也达成民意共识的合法或正当性权利诉求和利益表达而引发的集体行为，本就是现有宪政体制应有之事，就更谈不上所谓的群体性事件。
2、我国群体性事件定性分析
笔者调研了全国近期发生的几乎所有群体性事件，从中不难发现，虽然我国现阶段群体性事件表面上看主要是经济诉求型或其他类型的群体性事件，而非政治诉求型群体性事件。这也是某些政府官员和部分学者津津乐道的事情。但从其产生根源来看，公权力出现公信力危机，以及公民权利诉求与利益表达及其纠纷解决机制不畅等，进而导致社会公正危机。比如贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件等。
如果从历史来看，我们不能忽视这一事实：20世纪50-80年代均有程度不等的政治诉求型群体性事件。依社会发展之一般规律，某种意义上说，现阶段许多表面上经济诉求型或其他类型的群体性事件实质是压力维稳型解决方式的产物，暗含着自觉或不自觉的公民权利诉求表达。尽管这类群体性事件目前尚未直接提出政治诉求，但一旦积压过久，不能有效化解而适应社会发展，则容易出现非理性的政治诉求暨社会动荡。
我国目前正处于计划经济暨集权政治向社会主义市场经济暨民主法治社会转型时期，即从臣民社会或是后来形式上所谓的群众社会向公民社会转型的过程。一方面，我国公民权利意识不断觉醒与提高、权利诉求与利益表达不断增强；另一方面，我国现有体制或体制转型中的“真空地带”却无法或难以有效满足公民的权利诉求与利益表达。因而，就必然导致体制外的群体性事件等社会冲突频发现象。比如当公民权利诉求通过行政、司法应有解决途径不畅时，就面临着公权力危机，进而容易寻求体制外的解决方式，群体性事件等社会冲便突应运而生。又如我国信访制度本是弥补现有行政、司法等应有解决途径不畅的一种制度设计，尽管我国把信访纳入中国特色的体制内解决，看似是为了协助司法或行政更好地解决纠纷，但由于信访等这类强加的体制扭曲了国家权力配置，从而导致信访功能错位，本应是民意表达的一种途径却成了维稳的一种手段。由于信访部门缺乏解决问题的相应权力，层层转办有关国家机关，不仅为行政权等外在权力干预司法权留下了合理借口，容易造成更大的司法不公；而且容易造成堵访、截访等现象，进一步激化公权力危机及其社会矛盾，进而容易引发更多的群体性事件等社会冲突。 又如工会在我国过分依附于政府，如同某国企总经理兼党委书记所言的“按‘协会’理解”。 一旦工会性质发生扭曲，未能充分代表工人发挥利益博弈的杠杆作用时，就容易堵塞工人的话语权，从而留下了社会隐患。同样，对于妇联、消协、律协、新闻媒体、各种学术团体等若干社会组织也是如此。借助于社会组织的统一集体理性“对抗”实际上是疏通和缓解社会矛盾和利益冲突的有效手段，也是国家治理的重要有效途径。一旦社会中间层组织的自治功能丧失或低效时，一旦这种统一集体的理性“对抗”被视为消极因素甚至被剥夺时，就意味着若干个个体自发组织甚至非理性的“对抗”必然容易滋生。凡此种种，不再一一例举。
然而，某些地方政府普遍将此类事件归咎于“不明真相”的群众受少数“不法之徒”、“别有用心的人”、“黑恶势力”等煽动而引发的，是“人民内部矛盾”。一方面，我们不排除少数“不法之徒”、“别有用心的人”、“黑恶势力”等在此类事件中乘火打劫。但如果某些人一味地将此类事件归咎于此，则既是对公民应有权益诉求的一种漠视，也是对公民智慧的侮辱。正如贵州瓮安事件中当地一位茶叶店老板说，“公安机关不作为，黑恶势力才能横行。要说黑恶势力能够煽动这么多不明真相的群众围攻县政府，只怕三岁小孩也不相信。” 另一方面，这也是某些人掩盖矛盾、逃避责任、寻找“替罪羊”的一种“掩耳盗铃”的做法。以此态度处置群体性事件，只能是治标而不治本的做法。
当然，若想让某些当地政府官员从根源上反思此类事件，也是勉为其难。因为政府官员也是“经济人”。如何让政府官员主动地从根源上思考问题，症结在于体制问题。
倘若这一问题不解决，即便某些政府官员从根源上寻求症结，也往往是隔靴搔痒的事情。比如无论官方还是学界其中一个重要声音，即是从经济因素来考量，认为是经济发展过程中经济结构转型、环境污染、贫富差距加大、相对剥夺感增强等因素造成的社会矛盾。这在上述群体性事件解析中均不同程度的体现。其实，这也是某些政府官员掩盖矛盾、减轻或逃避责任的一种借口。因为经济发展中的矛盾总有一定程度的必然性。固然，经济因素是引发群体性事件的重要因素，但经济发展有其自然规律性一面，而相应的体制适应则具有人为因素。因而，经济因素的背后则是公权力因素。
3、社会转型期群体性事件定性困境
首先，在社会转型期，由于实体意义上裁决合法与否、正当与否取决于国家机器，而社会转型期民主法治尚未定型与成熟，进而对国家公权力产生认同危机，因而在涉及权利诉求、利益表达与公权力博弈之间就更容易存在“良法”与“恶法”之争，也就面临着合法性和正当性困惑。相应的，也面临着公正与否的迷思。合法暨正当与否的定性困惑，以及合法暨正当与否的权利诉求与利益表达而引起的体制内纠纷与体制外纠纷时常混杂一起，进而使群体性事件等社会冲突定性及其解决愈趋复杂化。比如某些执法者为了逃避责任，故意混淆合法暨正当与否的权利诉求与利益表达，以及相应的体制内纠纷与体制外纠纷，从而使问题的解决缺乏正义，甚至留下历史后遗症等。比如贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件等，某些当地政府官员动辄就将事件归咎于“不明真相”的人民群众受到少数“不法之徒”、“别有用心的人”或“黑恶势力”等幕后指使等便是典型例证。而这恰是我们探讨群体性事件等社会冲突尤为关注的问题。
其次，我国社会转型还面临着民族和台湾等特殊问题，由于体制转型而致合法性或正当性困惑，进而导致上述问题更为错综复杂。一旦群体性事件等社会冲突中有关权利诉求和利益表达涉及到国家分裂或者宗教极端行为，虽然笔者赞同国家利益和公共利益在一般意义上并不比私人权利更为重要的观点， 但在涉及国家统一等主权问题时，任何有爱国心和社会责任感的执政者及学者在社会转型期均有可能面临两难选择。尽管这种“爱国心”和“社会责任感”如何定性也面临着价值判断的争议。如若处理不慎，可能将引发更大的隐患，而致恶性循环。中国历史上关于民族问题等的处理足以引以为鉴！
再次，我国社会转型还面临着严重的东中西部差别、城乡差别和贫富差距等问题，因权利诉求与利益表达而引发的群体性事件等社会冲突可能夹杂着“地方诸侯”以及非理性的宣泄型的“仇富”、“仇官”、“仇警”心态所激发的过激行为等消极因素。由于体制转型而致合法性或正当性困惑，以及公权力的公信力危机，因而在法治的底线、社会稳定与体制转型的价值取向等方面存在着一定程度的冲突。比如对上述过激行为不制裁或制裁较轻，或许能获得暂时的“稳定”，但有违法治底线，并留下法治“真空”下的更大隐患；如若制裁，哪怕即使制裁得当，但在公权力的公信力危机下，也有可能激起更大的不满。很显然，在此情况下，公权力已经陷入了两难境地。
辽宁省盘锦市人民政府


关于印发《盘锦市人民政府制定规范性文件程序规定》的通知
盘政发〔2004〕10号


第一章 总则
第二章 立项
第三章 起草
第四章 审查
第五章 决定和公布
第六章 解释与备案
第七章 附则




各县、区人民政府，市政府各部门：

《盘锦市人民政府制定规范性文件程序规定》业经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


盘锦市人民政府
二○○四年四月九日



盘锦市人民政府制定规范性文件程序规定



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第一章 总则

第一条 为规范我市规范性文件制定程序，根据《中华人民共和国立法法》和《辽宁省人民政府制定地方性法规和规章程序规定》，制定本规定。

第二条 本规定所称规范性文件，是指市政府在法定权限内指定各部门起草并以市政府令形式发布的具有普遍约束力的文件，具体使用规定、办法、实施办法、实施细则等名称。

第三条 制定规范性文件应当遵循法定的立法原则，符合宪法、法律、法规和其他上位法规定。

第四条 制定规范性文件的程序包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等。

制定规范性文件按照本规定执行。

违反本规定的规范性文件无效。

第五条 市政府法制办公室具体负责规范性文件的制定工作。其职责是：

（一）负责规范性文件立项审核；
（二）拟定规范性文件制定计划并组织实施；
（三）组织涉及重大改革措施或涉及多个管理部门的规范性文件的起草；
（四）规范性文件的审查和协调论证；
（五）规范性文件外文译本的审定；
（六）具体负责规范性文件的应用解释；
（七）其他与制定规范性文件有关的事项。



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第二章 立项

第六条 市政府法制办公室负责拟定市政府年度规范性文件立项计划。市政府有关部门应按照市政府法制办公室的要求及时申报规范性文件的计划项目。

第七条 报送规范性文件计划项目，应当对制定规范性文件的必要性、可行性、法律依据、所需解决的主要问题等作出说明。

第八条 市政府法制办公室对有关部门提出的规范性文件计划项目进行汇总、研究，拟定市政府年度规范性文件立项计划，经市政府主管市长审定，提交市政府常务会议审议通过后发布。

申报立项计划从当年10月至次年2月止。

规范性文件的立项计划完成时限从当年3月至次年2月止。
涉及具体的规范性文件的完成时限，以年度立项计划中的时限为准。

第九条 按照年度立项计划规定,承担规范性文件起草任务的部门，必须按照年度立项计划组织实施。因特殊情况，不能完成起草任务的，必须向市政府提交书面报告，并抄送市政府法制办公室。追加立项计划，必须进行可行性论证，并经市政府批准。



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第三章 起草

第十条 规范性文件由市政府组织起草。市政府可以确定一个或几个部门负责具体起草，由市政府法制办公室进行审核。

第十一条 规范性文件的起草，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关部门和公民意见。听取意见可采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式。

第十二条 规范性文件制定，应当对制定的目的、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等作出明确规定。

规范性文件的内容用条文表述，每条可以分为款、项、目，款不冠数字，项和目冠数字。内容简单的规范性文件一般不分章、节。

规范性文件应当结构严谨、条理清楚、重点突出、用词准确、文字简明、语言规范。

第十三条 起草规范性文件涉及其他部门职责或与其他部门关系密切的，起草部门应当征求其他部门意见。

规范性文件由各部门自行起草的，必须经本部门领导集体讨论通过，主要负责人签署意见后方可上报；几个单位共同起草的，应由几个单位负责人共同签署意见。

第十四条 市政府法制办公室对规范性文件起草工作进行指导，并参与调研、论证工作。



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第四章 审查

第十五条 规范性文件送审稿由市政府法制办公室负责统一审查。

第十六条 起草部门应当将规范性文件送审稿，以正式文件形式连同下列材料，报市政府法制办公室：

（一）规范性文件送审稿（一式五份）；
（二）规范性文件起草说明；
（三）相关部门的会签材料；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规以及其他有关参考资料。

起草说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面意见及协调情况等作出说明。

第十七条 市政府法制办公室对下列内容进行审查：

（一）内容是否符合宪法、法律、法规规定，是否与其他地方性法规、规章相衔接；
（二）是否与世界贸易组织规则相抵触；
（三）是否符合立法技术要求；
（四）是否具备实施的环境和条件；
（五）是否正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；
（六）需要审查的其他内容。

第十八条 市政府法制办公室对送审稿的审查时限一般为10个工作日；难度较大的为30个工作日；最多不得超过60个工作日。特殊情况需延长时限的，报主管领导批准。

第十九条 起草部门对于退回的规范性文件送审稿，需要补报材料的，应当在10个工作日内上报。

第二十条 规范性文件送审稿有下列情况之一的，市政府法制办公室可以缓办或退回起草部门：

（一）没有列入市政府年度立项计划的；
（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（三）不能提供有关法律依据，只是借鉴外省市有关规定的；
（四）相关部门争议较大，起草部门未与有关部门协商的；
（五）规范性文件送审稿没有经起草部门领导集体讨论，主要负责人没有签署意见的；
（六）其他可以缓办或需要退回的。

起草部门对于退回的规范性文件送审稿，需要补报材料，未在规定的时间内上报的，应交由市政府督查室督办。

第二十一条 市政府法制办公室对规范性文件送审稿进行审核修改，形成征求意见稿，发送有关机关、组织和公民征求意见。征求意见稿涉及重大问题的，市政府法制办公室应当召开有关机关、组织和专家参加的座谈会、论证会，听取意见。

第二十二条 有关部门对规范性文件征求意见稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制办公室按照合法和适当的原则进行协调；经协调仍存在意见分歧的，应当将主要问题、有关部门意见和市政府法制办公室的处理意见上报市政府决定。

第二十三条 规范性文件征求意见稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，市政府法制办公室可以向社会征求意见，也可以举行听证会。

第二十四条 市政府法制办公室在认真研究各方面意见的基础上，形成规范性文件审查说明，报分管市长审定同意后，提请市政府常务会议或全体会议审议。

审查说明主要包括下列内容：

（一）制定规范性文件的依据和必要性；
（二）审核的简要过程；
（三）拟解决的主要问题和确定的重要措施；
（四）重大争议问题的协调情况；
（五）其他需要说明的情况。



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第五章 决定和公布

第二十五条 规范性文件由市政府常务会议或者全体会议讨论决定。

第二十六条 审议规范性文件时，由市政府法制办公室作情况说明，与规范性文件内容有关的部门主管负责人列席会议。有关部门对已协调一致的意见如认为确有问题的，可以重新提出异议。

第二十七条 市政府法制办公室根据市政府常务会议或者全体会议审议意见，会同起草部门对规范性文件进行修改，形成草案修改稿，报市政府公布实施。

第二十八条 公布规范性件的命令应当载明该规范性文件的制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。

规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但涉及国家安全以及提前公布将有碍规范性文件实施的除外。

第二十九条 规范性文件公布后30日内，应当在《盘锦市人民政府公报》和《盘锦日报》上刊登。《盘锦日报》公布的规范性文件文本由市政府法制办公室提供。

规范性文件未经公布不得施行。



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第六章 解释与备案

第三十条 规范性文件应用解释权属于市政府，具体解释由起草部门负责。

第三十一条 规范性文件自公布之日起30日内由市政府法制办公室按照有关规定报送备案。



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第七章 附则

第三十二条 修改、废止规范性文件的程序，参照本规定执行。

第三十三条 县、区人民政府制定规范性文件程序时，可以参照本规定制定。

第三十四条 本规定自发布之日起施行。1993年市政府办公室《关于市政府及各部门规范性文件解释权限和程序问题的通知》（盘政办发〔1993〕38号）同时废止。