国家税务总局


国家税务总局关于税务系统贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的意见
国税发[2005]170号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，扬州税务进修学院，局内各单位：
为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），落实“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨，进一步推进税务系统依法行政，提出如下意见：
一、提高认识，转变观念，进一步增强税务系统依法行政的主动性和自觉性
（一）深入领会《纲要》的重大意义。《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。各级税务机关要从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，认真学习、大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，把贯彻落实《纲要》、推进依法行政作为税务系统的一项全局性工作任务切实抓紧抓好。
（二）充分认识全面推进税务系统依法行政工作的重要性和紧迫性。近几年来，特别是2001年全国税务系统依法治税工作会议以来，税务系统依法行政工作取得了明显成效。但是，与全面推进依法行政的各项要求相比，还存在一定差距，主要是：一些税务干部依法行政意识不强，依法行政的能力和水平有待进一步提高；税收行政立法的机制和程序不够完善；越权执法、随意执法等问题时有发生；税收执法监督不力，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。这些问题的存在，在一定程度上侵害了纳税人等税务行政管理相对人的合法权益，影响了税务机关的社会形象。解决这些问题，必须全面推进税务系统依法行政。
（三）正确把握税务系统推进依法行政的主要目标和基本思路。按照《纲要》有关“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，将贯彻依法行政、推进依法治税贯穿到深化税收改革、强化税务管理等工作中，不断理顺税收管理体制，完善税收立法，加强税收执法，强化执法监督，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。正确处理依法行政与组织收入和支持经济发展的关系，坚持组织收入原则。努力提高税务机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力，在税务系统内部形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的良好氛围。
二、完善税务行政决策和立法机制，提高制度建设质量
（一）建立健全税务行政决策机制。完善各级税务机关工作规程、决策程序和议事规则。建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等制度，与纳税人利益密切相关的重大决策事项，要通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取纳税人和基层税务机关的意见，进一步扩大公众参与程度。建立税务行政决策跟踪反馈机制，定期对决策的执行情况进行跟踪调查和评估反馈。加强对税务行政决策活动的监督，按照“谁决策、谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权力与责任的统一。
（二）完善税收立法机制。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地确定税收行政立法计划。规范税收立法程序，改进税收立法方法，提高税收立法技术，注重与相关部门的立法协调。完善税务部门规章立法工作，制定税收规范性文件制定管理办法，对各级税务机关的税收立法权限、程序、方法及责任等内容做出明确规定，增强立法及制度制定工作的计划性、规范性、公开性和可行性。保持税法的稳定性和连续性，保护纳税人等税务行政管理相对人对税收政策制度的合理预期。
（三）遵守税收立法权限。制定税务部门规章和规范性文件不得超越法定权限，不得与法律、法规等上位法规定相矛盾、相抵触，同位阶的规章及规范性文件之间应保持协调一致。授权立法必须符合法律、法规规定，且不得转授。立法解释权属于制定机关，实施机关不得擅自解释。
（四）提高税收制度建设质量。负责起草税收法律、法规、规章和规范性文件的职能部门，要深入调查研究，尤其要进行立法评估和效益分析，使税收立法既具有前瞻性，又符合当前工作实际。税法实施后，要对执行中的情况进行跟踪问效、分析评估，并提出改进、完善的措施。要建立规章和规范性文件定期清理制度，及时解决税法规范之间的矛盾和冲突。
三、规范税收执法行为，提高税务管理效能
（一）创新税务行政管理方式。在税务管理活动中，要转变管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后管理等手段，降低执法成本，加快税收管理信息化进程，提高管理效能。坚决贯彻加强税源管理的各项制度和措施，不断强化税收征管工作。切实完善纳税服务体系，优化纳税服务环境，提高纳税服务水平。落实、完善纳税评估、纳税约谈、纳税辅导等制度措施，提高税法的遵从度。认真贯彻实施行政许可法，深化税务行政审批制度改革，不断规范税务行政许可和审批行为。充分发挥税务稽查的威慑作用，依法严厉打击各种税收违法犯罪行为。
（二）推进税务管理的规范化。按照《税收征管法》及其实施细则的要求，继续推进税收管理“科学化、精细化”进程，建立信息化支持下的专业化征管格局。按照依法设置、加强管理、有利服务、讲求效率的要求，根据税源分布、纳税人数量和管理技术水平等实际工作情况，科学设置各级税务机构，逐步实现税务机构设置和人员编制的法定化。要合理界定税务机关内部税源管理、税款征收、税务稽查和法律救济等各环节的职能，按照精确、细致、深入的要求，将法律规定的职责和权限分解落实到具体执法部门、岗位和人员，既避免职能交叉与重叠，又确保各环节相互衔接。加强上级税务机关对下级税务机关的指导和监督，推进各级税务机关内部行政管理的规范化，确保政令畅通。建立管理效果定期评价制度，统筹分析税收管理成本和效益，及时发现管理漏洞，解决管理问题。
（三）严格按照法定程序行使权力、履行职责。对法律、法规规定的程序，税务机关必须严格遵守。按照程序正当和高效便民的要求，建立和完善税收执法中的回避、告知、听证、说明理由等各项程序制度，依法保障纳税人等税务行政管理相对人的合法权益。
（四）加大政务公开力度。除涉及国家机密及依法应当受到保护的商业秘密、个人隐私外，税务机关所有需要纳税人周知、遵守和执行的事项和信息，均应通过公报、网站、报纸等媒体对外公布，并创造有利条件便于纳税人查询。要在进一步落实文明办税“八公开”制度的基础上，不断完善税法公告、欠税公告、纳税人信用等级评定、税款核定、减免退税、许可决定和处罚结果等公开制度，加大公开力度，提高税收执法的透明度。
（五）公正、合理地行使自由裁量权。对税务机关依法律、法规规定享有较大自由裁量权的行为，要进行梳理、分类，制定具体、细化的实施办法，从源头上降低自由裁量权被滥用的风险。行使行政处罚等自由裁量权，要遵循法治原则，符合法律目的，排除不相关因素的影响。对可以采用多种方式实现执法目的的，应当选用对纳税人等税务行政管理相对人损害最小的措施和方式。
（六）深入推行税收执法责任制。贯彻落实《全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《全国地税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《税收执法责任制考核评议办法（试行）》、《税收执法过错责任追究办法》。认真开展考核评议，以计算机考核为依托，实行人机结合，拓展考核的深度和广度。做好“税收执法管理信息系统”和自动化考核第二批扩大试点工作。促进执法考核与执法监察工作的结合。积极探索对考核结果的综合利用，逐步实现全员综合考核。严格执法过错责任追究，完善追究范围和追究形式，确保追究结果公平公正。
四、完善监督制度和机制，强化对税收行政行为的监督
（一）加强对税收部门规章和税收规范性文件的审查和监督。做好规章审查工作，保证规章质量。认真执行税收规范性文件会签制度，未经法制部门会签的规范性文件不得对外发布。完善备案制度，依法严格审查。建立异议处理制度，纳税人等税务行政管理相对人对规章或规范性文件提出异议时，要及时研究处理。
（二）加强对税务行政执法行为的过程监控。认真执行重大税务案件集体审理制度，确保案件定性的准确性、法律适用的正确性。继续实行大额减免缓退税款审批集体审核制度，严格遵守法定审批权限和审批程序。进一步完善税务行政处罚、行政许可听证制度，尊重纳税人的陈述权和申辩权。
（三）加强对税收执法行为的事后监督。加强税收执法检查和执法监察，确保成效。认真贯彻行政复议法和税务行政复议规则，加强复议案件的统计分析，完善复议责任追究制度。严格税收会计监督，加大经济责任审计，严肃财经制度和纪律。
（四）自觉接受对税收执法行为的外部监督。自觉接受人大监督和政协民主监督，高度重视人大建议和政协提案的办理工作。自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对税务机关实施的监督，积极出庭应诉、答辩，自觉履行生效判决、裁定。严格执行国家赔偿制度，保障纳税人等税务行政管理相对人依法获得赔偿。认真配合监察、审计、检察等专门监督机关的工作，积极落实监督决定。自觉接受新闻舆论监督，主动拓宽社会监督渠道。
（五）切实依法解决人民群众通过信访举报反映的问题。落实《信访工作条例》，建立统筹兼顾、标本兼治的信访工作格局，依法处理信访问题，切实保障信访人的合法权益。建立信访工作责任制，按照属地管理和分级负责归口办理、谁主管谁负责的原则，努力把矛盾解决在基层、解决在当地。认真做好预防和处置群体性事件工作，按照预防为主，抓早、抓小、抓苗头的要求，组织开展不稳定因素的排查、调处。积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
五、加强领导，采取措施，确保依法行政工作落到实处
（一）明确责任，狠抓落实。各级税务机关主要负责人作为推进依法行政工作第一责任人，要加强对依法行政工作的领导，分管领导要具体抓，各有关职能部门要明确分工，加强配合，一级抓一级，逐级抓落实。要结合工作实际，制定落实《纲要》和《税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》的具体办法和配套措施，将各项工作任务分解、落实到具体职能部门，做到长远有规划、近期有安排。
（二）建立依法行政定期报告制度。各级税务机关要于每年年末向上一级税务机关报告依法行政工作情况，重点报告本机关当年推进依法行政工作的措施、成效和存在的问题及下一年的工作计划和工作安排。同时，对上一级税务机关依法行政工作提出意见和建议。
（三）加强对依法行政工作的考核。要建立和完善税务机关工作人员依法行政工作考核制度，将依法行政工作状况作为评议考核的重要标准，并与干部使用相结合。对依法行政成绩突出的，予以表彰、奖励；对工作不力的，严肃纪律，追究责任。
（四）做好法律宣传和培训工作。实行领导干部学法制度，定期对领导干部进行法律知识培训，进一步提高领导干部依法行政的意识和能力。加强全员法律培训，组织广大税务干部学习通用法律知识和从事本职工作所需的专门法律知识。继续实行税收执法资格认证制度。未取得税收执法资格的人员，一律不得从事税收执法工作。加大税法宣传和普法工作力度，逐步形成与税务机关依法行政相适应的外部法制环境。
（五）充分发挥法制部门的职能作用。要进一步健全法制工作机构，不能成立专门法制工作机构的税务机关，要配备专职税收法制员。加强法制队伍建设，培养、选拔、配备一批法律专业人才。充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，并为他们开展工作在经费、手段等方面创造条件、提供保障。





国家税务总局

二○○五年十月二十四日


公民与法官：“委托与代理”关系

龙城飞将


　　一旦法律的执行转移给专门的官员，司法真正地独立了，就会出现另一个问题：独立后的司法机构能不能提供优质的“公平”产品？能不能生产出真正的“正义”？当他们向社会提供了“负公平”和“负正义”时，社会应当怎么办？如何保证这些官员的活动是为了受害者的利益？在法律专业团体的目的与社会公众利益不同时如何保证他们在裁决时坚持社会公众的利益优先？

　　在非常简单的熟人社会中，根据人们的生活背景和习俗，那些“中间人”，“裁断者”，或者，如果能称之为“法官”的话，尽管他们的诉讼程序十分简单，没有固定的诉讼法，他们总是容易从公理和习惯法出发，从对彼此生活条件、习性的了解中很快地找到事实的真相。

　　但在分工发达，人员高度密集，人们彼此并不熟悉的情况下，法官并未经历引发争执的事件，也不在当事所处的环境与氛围中，他如何能够查清案件的事实真相？

　　换句话说，现在的问题是，假定法院和法官已经争取到自己的独立权利，例如，在西方国家，尤其是在英美法系的国家，法院和法官的行为如何能够让人们相信，他们是维护社会公共利益的？这里就产生了一个信息经济学上的“代理问题” 。

　　2003年7月13日中央电视台今日说法栏目播出了这样一个案例。在深圳，有一个人是公司的经理，主管工程，他召集几个包工头，即国外通常所言之工程承包商，让他们伪造证据，召集一批人作为原先自己公司的员工，与自己所在的公司进行劳动纠纷诉讼，索要公司“拖欠的工资”150多万元，导致本公司败诉。这些“员工”胜诉后拿到钱后又转给了他本人。后来，公司的上级主管部门报案进行刑事侦察，真相才大白于天下。后来，法院判决他负刑事责任，同时没收他已经拿到的黑钱。

　　发生在2001年广东省肇庆四会的一个案件也同样发人深省。一个人诉另一个人欠款，有书面的证据。被诉的人答辩说，自己是被胁迫之下写的欠条。法官让被诉人就被胁迫举证，被诉人做不到。因为胁迫的一方不可能写一张字条向法庭证明自己是胁迫另一方的，所以被诉人不可能举出被胁迫的证据。我们的证据规则是，证据要让对方承认，谁见到承认自己胁迫别人的？结果，法官判决被诉人败诉，而被诉人感到委曲，难以承受这个判决。案件进入执行阶段，被告一对老夫妇在法院门口喝农药自杀。后来公安机关介入，经过侦察，发现事实的真相确实是被胁迫。 随后，审判这宗案件的法官莫兆军被捕，涉嫌罪名是玩忽职守。

　　《南方都市报》记者就此前往被捕莫兆军工作单位四会法院和主办莫兆军涉嫌玩忽职守案的四会检察院采访，双方意见泾渭分明、截然相反。四会法院一负责人认为，法官判案看的是事实，依照法律规定“谁主张，谁举证”，张氏夫妇败诉完全是因为证据不足，承担举证不能的责任，莫兆军法官当时依照双方举证下判，行为是不构成违法的。而且该案是否错案仍未有结论，上级法院对此至今没有定论。

　　四会检察院一负责人认为，莫兆军在办理该案过程中的行为已构成玩忽职守罪。被告人已多次强调借条是受胁迫写的，但莫对此没有充分重视，并不进行全面调查，而且不将审判情况向领导汇报，导致错误判案，令张氏夫妇因感冤屈而自杀 。

　　也许，法官是由于内部的管理机制不得不这样做，也许关于法官管理的一些内部规定冲淡了法律在此对法官裁决行为的要求，总之，法官在表面上是依据诉讼法，或者关于法的解释，或者关于法官管理的内部规定做的。

　　从法的精神和法所要维护的人民群众的利益出发，不可能说法官的做法是对的。《中华人民共和国民事诉讼法》规定：民事诉讼法的任务，“是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行。”

　　但是，从法官管理的内部的实际的运作机制来说，他又是对的，他是按照与他最近的一级的文件或官僚的指示和要求这样做的。所以，法官的体制不可能把他的判决作为错案，虽然，他们在许多情况下知道这是冤案。在这种情况下，他做出这样的判决，对他自己是最好的选择。如果他要彻底地查明事实真相，可能会给他本人带来更大的麻烦。比如，利益集团的压力，或者自己增加了工作量，或者自己力不能及。

　　实体法和诉讼法的主要目的都是查明事实，而不是想让社会上多一些上面列举的“冤案”。但在实际的法律实践中，却是十分容易使得这一类案件实际上不太容易查明事实。具体说来，在上面这两类案例的情况下，如果不是发生了后来的因素使得真正的案情最终水落石出的话，事实真相就被永久地掩埋了。

　　因此，我们经常听到有法官和律师这样解释，“我知道事实的真相是这样的，但是证据所能证明只能是那样的，所以不得不做出那样的判决”。有时候，他们还用“真正的事实不等于法律事实”这句习惯用语来为上述的判决做解释。

　　诚然，我们可以承认，真正的事实不等于法律事实，但不能说这两者没有关系。在案件中，真实的事实已经发生过了，不能重演，人们只能根据证据来“再现”当时的情景，来表现真实的事实，所以，这两者的关系，是哲学上绝对真理和相对真理的关系。真实的事实是绝对真理，法律的事实是依据证据证明的真实事实，是真实事实的再现是相对的，因而是相对真理。搜集证据，形成证据链条，就是要使分散的证据串起来，证明当时绝对发生的事件。所以，真实事实与法律事实不可以绝对地分离，割裂。

　　同样，我们应当承认，真正疑难的案件是少数，大量的是案情并不十分复杂的普通案件。一般来说，法官面临的案件分为两类：一般性简单案件和特殊性的复杂案件。用马克思在《资本论》中所用的方法，法官投入到这些案件上的劳动，可以分为简单劳动和复杂劳动。简单劳动是不需要经过太多的专业训练即可以从事的工作，复杂劳动则需要较高的技能和知识，以及经验。复杂劳动可以折合为倍加的简单劳动。古时候的中国，行政官僚集侦查、检察和审判职能于一身，他们在并非十分专业，绝对没有今天刑侦技术高明的情况下尚能办理普通的案件，有时甚至能够解决复杂的案件，比如黑包公和狄仁杰。相形之下，如果使得某一类案件长期不得依照事实与法律判决，如果法官和律师明明知道又长期使得法庭认定的事实远离真实的事实，未免难以向社会作交待了。